【宋承恩】《預防台灣遭侵略法草案》—— 美國對台灣安全承諾再升級

美國眾議院外交委員會亞太小組共和黨議員泰德.約霍(Ted Yoho)7 月 29 日正式向眾議院提出《預防台灣遭侵略法草案》(Taiwan Invasion Prevention Act),授權美國總統在台灣遭受中國武力攻擊時,以美國武力回應,並提出其他的增進台灣安全合作建議事項。

雖然該草案目前尚在個別議員提案階段,是否能獲得兩院通過,總統簽署成為法案尚未可知,但隨著美中對抗全面升級,相關法案的立法進度可快可慢。以《香港自治法》(Hong Kong Autonomy Act of 2020)來說,在 5 月 21 日由參議員圖米(Pat Toomey)提案,6 月 25 日即獲參議院通過,在中國強行施加港區國安法的隔天,7 月 1 日眾議院通過,7 月 2 日參議院再通過一致的版本送交總統,7 月 14 日即經川普簽署生效,前後歷時僅月餘。

更重要的是,在台海情勢日益緊張之時,該案把對台灣的安全承諾,直接用明文授權總統動用武力的方式表達,在 1979 年之後的各項文件中,從來沒有這麼清楚過。不但從戰略模糊走向戰略清晰,更已趨近 1954 年的《共同防禦條約》與 1955 年《福爾摩沙決議》的用武授權。

的確,除了沒有一紙條約的形式以外,《預防台灣遭侵略法草案》相較於 1950 年代的上述兩項文件,內容更切合實際,也因為其中的授權用武三條件,更具行動性(operational)。此案如果通過,國會已將鑰匙交在總統手上;台灣一旦遭受中國侵略,美國總統可以據此動用美軍,不再需要經過國會。屆時,是否以軍事手段加以因應,端視總統的決定。也就是說,對台灣的安全承諾不再只展現在紙上,而是可以付諸實際行動。在此意義上,《預防台灣遭侵略法草案》與過去的文件,最大的不同是具有行動性。

提出《預防台灣遭侵略法草案》的美國聯邦眾議員約霍(右2)
圖為總統蔡英文美東時間2019年3月27日以視訊方式出席傳統基金會論壇,與傳統基金會創辦人佛訥(左)、聯邦參議院外交委員會亞太小組主席賈德納(右)與眾議員約霍與談。
圖/Ted Yoho/Twitter

討論內容之前,必須釐清,此處談的是藉由授權總統使用武力,所展現的對台安全承諾,並不必然與「美國是否會出兵」直接相關。以「美國不會出兵協防台灣」否定當前課題重要性的論述,是無效的。因為當前課題的重點在前階段的國會授權,及其嚇阻效果。實際的惡害固然有嚇阻力,但有嚇阻力的卻不限於實力相逼。即使此案通過,台灣遭受侵略時美國是否出兵,仍視屆時的美國總統的決定。而總統是否出兵,仍需考量相當多的國際國內局勢,包括軍事勝利的可能性、財政預算負擔、不出兵是否危及盟邦乃至美國自身的安全等,本質上仍是政治決定。但無論如何,事先授權動武的動作,本身即有展現美國維持台灣安全的決心,嚇阻中國不要鋌而走險軍事侵略,具有極重大的政治意義。

美國升級對台灣安全的關注

《預防台灣遭侵略法草案》的推出並非單一動作。其意義必須由美國不斷升級對台灣安全的關注加以理解。

1979 年《台灣關係法》中,台灣的安全是放在「西太平洋地區的和平及安定」的框架之下;任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途,都將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而構成美國的嚴重關切。在此框架下,美國將維持抵抗中國武力與脅迫的能力,並提供台灣防衛性武器。這些提供了過去四十餘年來的政策框架,而美國對台軍售也成為是否履行對台安全承諾的檢視重點。但近來這些已經經歷了以下極重大的轉變,我們對美國安全承諾的看法,也不能停留在過去。

2018年8月13日,川普特地到紐約州的壯堡 (Fort Drum)基地,舉行「2019財政年度國防授權法」(NDAA 2019)簽署儀式。
圖/U.S. Department of Defense/Michael Strasser

美國在信守以《台灣關係法》為基礎的對台安全承諾以外,也不斷敦促台灣加強其國防。2019 《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)中,除了強調台灣安全是印太持續和平與安全的關鍵因素以外,也支持台灣執行不對稱防衛戰略、呼籲台灣增加其國防預算,並要求美國行政部門常態化對台進行的防衛性武器移轉。《2019 年度國防授權法》中,敦促台灣強化即時應戰能力,而美國也應該加強與台灣的防務和安全合作,以支持台灣發展有能力的、立即的和現代化的國防力量,進而維持足夠的自衛能力;並要求諮詢台灣相關人員,進行全面性的台灣軍力評估,以及擴大美國與台灣的高階軍事交流和聯合訓練。

《2020 年度國防授權法》擬定時正值台灣進入大選,對台灣的安全情勢的評估不再侷限於軍事安全,而是要求行政部門評估軍事、經濟、資訊、數位、外交、或其他任何威脅的形式。其中特別強調保護台灣民主:法案要求美國國防部長加強與台灣在網路安全的合作,並要求美國國家情報總監,在 2020 年台灣大選後 45 天內,應針對中國干預或破壞選舉而進行的行動、以及美國為阻止此類行動所做的努力,向國會提交報告。

《預防台灣遭侵略法草案》中同樣也展現了整合性的安全觀,其中所提到的除了軍事安全,還包括區域和平對話、美台聯合軍演、美台救災與人道救援合作、美台高層交流互訪等。

七月參議院剛剛通過的《2021 年度國防授權法》草案中,針對中國所提出的發動有限度衝突,以戰逼和並切斷台灣外援的戰略,明確要求美軍需具備拒斥中國迅速控制台灣以造成既成事實的能力。所謂造成「既成事實」(fait accompli)的戰略是指中國在美軍尚未作出有效反應前,利用軍事力量奪取台灣控制權,同時讓美軍相信採取應對行動將非常困難或必須付出高昂成本。此一條文實際上已將稍早參議員霍利(Josh Hawley)與眾議員蓋拉格(Mike Gallagher)所提《台灣防衛法》(Taiwan Defense Act)草案的主要措施,納入法案。同時,《2021 年度國防授權法》建議邀請台灣參與環太平洋軍演。此議正由台灣方面評估中。

由以上一連串的動作來看,《預防台灣遭侵略法草案》是在既有基礎上最新一波的強化,也是美中對抗全面升級的產物。簡言之,在《台灣關係法》下,美國將維持抵抗中國武力與脅迫的能力(capacity);在《台灣防衛法》草案下,美國展現其防衛台灣的意願(intention);《預防台灣遭侵略法草案》則預先去除總統取得用武授權(authorization)可能的政治紛擾。從能力到意願,再到授權,美國對台安全承諾已有相當顯著的演進。另一值得注意的,是整體的安全觀,以面對來自軍事、經濟、資訊、數位、外交、或其他任何威脅的形式。

這些加總起來,給中國清楚的訊號:美國對台灣的安全承諾,由過去的戰略模糊,走向戰略清晰。因此,當前的情勢,不再能用過去的框架視之。美國履行對台安全承諾,不再只看是否賣武器,而是由以上各項具體作法實際拉抬幫忙;近來包括衛生部長訪台的外交提昇,也不再是用「一中原則」或「一中政策」能夠妥適理解的。因此,一直說「美中關係是以『一中』為政策基礎」;美國「賣槍不賣命」等等,都是陷於過去的框架,沒有跟上過去一年多來的大幅轉變。

務實看待美國對台灣安全承諾

美國對台灣安全的承諾,內容究竟是什麼,背後的政策基礎又是什麼,必須由美國各項政策文件,一次又一次的細心分析。唯有如此,才能務實評估,避免過與不及的兩種陷阱:一種是對美國為台灣用兵的可能性,過於自信,認為台灣戰略地位如此重要,台海一旦有事,美國必然加以因應,以確保台灣是「不沈的航空母艦」。這種看法,徵諸歷史(例如 1958 年金門砲戰與 1996 年飛彈危機中美國的行動)以及近來的情勢,固有所本,但也不要忽略了美國透過上述法案、政策文件及各種管道,不斷關切呼籲台灣強化自身的國防安全。

第二種陷阱是認為美國釋放出來的各種政策訊號,仍留於紙上談兵,「口惠而實不至」。而且美國只是把台灣當「棋子」,為的是謀取更大的自身利益,而不是真心「挺台灣」。馬英九最近甚至說,解放軍攻台「首戰即終戰」,因為現在美軍不可能來。這類想法往往與可觀察到的事實差距甚大(例如以下將提及的美軍強化戰略佈署),推論存有無法言明的死角(什麼都可以說成「口惠而實不至」,不是嗎?什麼才是「實至」?)而結論更是別有用心地推導到「台灣不要輕信美國,應該在美中之間保持平衡」的結論。這些說法,完全經不起檢驗。

美國持續加強印太戰略佈署

《預防台灣遭侵略法草案》的推出同時深具戰略意義。這點要由近來美軍不斷強化印太與台海周邊的戰略佈署來看。

約霍的草案提到中國正迅速的進行軍事現代化,而且近來在台海周邊不斷進行軍事活動,試圖騷擾與挑釁台灣。正如外交部長吳釗燮 7 月 23 日受訪時所說,中國正在加大軍事準備以拿下台灣:四月遼寧號航母編隊通過了台灣海峽;六月中國軍機 6 次闖入台灣防空識別區,經警告後驅離。據吳釗燮說,六月中國軍機幾乎每天擾台飛行,比政府對外宣布的次數要頻繁得多。由中國內部言論來看,特別在蔡英文以壓倒性票數勝選之後,和統無望論、武統論甚囂塵上,掀起對台政策不同人馬的論戰,彼此撻伐,到軍方鷹派代表人物喬良必須以民族主義說詞予以降溫的程度。約霍在新聞稿中也說,由中國對香港,在南海,以及中印邊境的動作來看,中共不顧國際壓力與譴責,正一步步實現其領土野心。

2020年7月4日美國航空母艦尼米茲號(USS Nimitz,CVN 68)與雷根號(USS Ronald Reagan,CVN 76)航空母艦打擊群前往南中國海進行演習。
圖/U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 3rd Class Sarah Christoph

應一併注意的是,對應中國日漸頻繁的軍事活動,美軍相應的加強在印太與西太平洋區域的活動。七月初美國雷根號(USS Ronald Reagan)與尼米茲號(USS Nimitz)雙航艦在南海進行軍演,其後尼米茲號與印度海軍在印度洋軍演。7 月 6 日美軍 RC-135 偵察機經巴士海峽進入南海,距離廣東領海基線約 110 公里;7 月 8 日美軍 EP-3E 電偵機接近廣東領海基線約 91 公里處;7 月中旬美軍集機載地面監視、戰鬥管理、指揮及控制功能為一的 E-8C 指揮機,5 天內第 3 次近距離飛抵中國外海,最近時距離廣東領海基線僅 125 公里;7 月 26 日美軍 P-8A 反潛巡邏機與 EP-3E 電偵機分別自台灣南北兩端戰機升空,接近中國偵搜,最近距離浙江、福建交界一帶的領海基線只有約 76.5 公里。美軍密集對中國沿岸及南海軍事設施偵蒐定位,似在為一旦有武裝攻擊時的回應行動做好準備。

在美國衛生部長阿札爾(Alex Azar II)訪問台灣,中國軍機踰越海峽中線侵入台灣防空識別區之際,8 月 8 日美國海軍「雷根號」(USS Ronald Reagan)航艦與安提頓號(USS Antietam)巡洋艦現身東海監控情勢。

綜上,美國密切注意西太平洋的安全情勢,無庸置疑。美國加強對中國軍事設施的情蒐定位,也似乎在釋放出已作好戰爭準備,警告中國勿輕舉妄動。最近美國陸軍參謀長麥康維爾(James McConville)指出,美國正在檢討印太地區的軍事佈署,以確保有足夠火力與兵力反制來自中國的威脅,其中包括「成立全領域聯合作戰部隊」(establishing joint all-domain task forces)。由強化戰略佈署的角度看《預防台灣遭侵略法草案》,才能了解其中授權動用美軍的三個情況的行動(operational)意義。

《預防台灣遭侵略法草案》中扣板機的紅線

在當前戰略佈置的背景下,《預防台灣遭侵略法草案》最特別之處,是明定授權總統動用美國軍事武力,以反制侵略台灣行動之時機。依據草案,美國總統在以下三種情況任何一種發生時,可以動用美國武裝部隊: 

  1. 若台灣遭受中國解放軍的直接武力攻擊;
  2. 台灣有效管轄的領土(territory)受到中國軍隊的侵略;
  3. 台灣管轄範圍內軍人、平民生命受到威脅,有軍民遭到殺害、或可能立即遭到殺害時。

因此,三個關鍵字是:攻擊、領土、人。

之所以用三個情況,定下扣板機的紅線,是因為現代戰爭或軍事摩擦的形態。傳統上的大規模軍力集結,陳兵邊境、對台灣船舶或航空器發動攻擊、乃至飛彈射擊,固然構成「直接武力攻擊」,但海上封鎖、軍艦戰機的海空遭遇或小規模擦撞,則不一定能夠構成直接武力攻擊。因此,後面兩個情境,是在補充「武力攻擊」所不能涵蓋的情況,以捕捉現代戰事的實際情況。

其中「領土」的定義,特別耐人尋味。條文中講的是「台灣」有效管轄的領土,而不是「中華民國」。提到「領土」(territory),明顯的把台灣當國家看待,而非一地理名詞。什麼是台灣現時台灣有效管轄的領土?目前台灣有效管轄的領土包含台澎金馬、東沙島、太平島,但不包括釣魚台。(釣魚台為《美日安保條約》所涵蓋)

這條定義跟 1954 年的《共同防禦條約》中對中華民國有效管轄領土的定義非常不同。1954 年的《共同防禦條約》中所指的「領土」,就中華民國而言,「係指台灣與澎湖」。在台灣方面的運作下,美國國會於 1955 年通過「福爾摩沙決議案」,授權美國總統「在其認為必要時為確保及防衛台灣及澎湖,以抵抗武裝攻擊之特定目的,得使用美國武裝部隊。此項授權包括該地區內,現正掌握友邦國家之有關據點及領土確保及防衛」。依此,美國在 1958 年的金門砲戰中,才得以協防金門。

《預防台灣遭侵略法草案》最特別之處,是明定授權總統動用美國軍事武力,以反制侵略台灣行動之時機。
美國總統在規範的狀況下,可動用美國武裝部隊。
圖/Defence-Imagery de Pixabay

但 2020 年的《預防台灣遭侵略法草案》,則直接涵蓋「台灣有效管轄的領土」。

國內持不同國家想像的人,如何看這個條文?統派或「中華民國派」是否仍要堅持台灣政權繼續對中國的領土主張?(即使 1954 年的《共同防禦條約》也未擴及中國領土)建國派的人是否繼續堅持台灣僅擁有台澎,甚至要求美國不要協防其他的土地例如金馬、東沙、太平島?當然,提案目前如此寫,背後當然有美國的盤算,但美國的戰略盤算是什麼?

將範圍涵蓋「台灣有效管轄的領土」下,使用武力協防台灣(行使集體自衛權)的可能情況,例如:因應中國強奪東沙島或太平島,美國摧毀中國在南海島礁上的軍事設施;或因應中國攻擊金門或馬祖,美國摧毀中國沿海飛彈基地。這些軍事行動,當然必須遵守國際法下自衛權(self-defense)之合比例原則(proportionality principle)。但由上例子可見,協防範圍的的擴大,本身即有重大的戰略意義,使美國藉由協防台灣,可以對中國在南海島礁或中國沿海區域的軍事設施,施以因應行為以遏止其侵略。而其中的關鍵點,正是因為台灣在南海及中國沿岸,有「有效管轄的領土」

第三道紅線,可稱為「第一槍原則」,即一旦有台灣軍人平民「遭到殺害、或可能立即遭到殺害」,才能扣板機行使集體自衛權。此一要件很清楚表示,台灣及其盟友美國不會主動挑起戰爭,但也不會坐視中國挑起戰爭。但一旦有台灣軍人平民「遭到殺害、或可能立即遭到殺害」,則可以軍事武力回應。可想像的例子是軍機在空中擦撞,造成台灣的飛行員死亡或受死亡威脅,則可以合比例的武力加以還擊。

在以上意義,《預防台灣遭侵略法草案》具有行動性(operational),甚至可以說是「扣板機法」。如此表達,美國對台灣的安全承諾,化為可以開啟軍事行動的準則,戰略意義再清晰不過,絕不是紙上談兵或「口惠而實不至」。

經由本文的整體分析,《預防台灣遭侵略法草案》具有重大的政治戰略意義:它使用國際法的語言,明白表示中國侵略台灣違反國際和平與安全;它再次肯認了台灣安全是重中之重,是美國的嚴重關切。更重要的是,它包含了行動方略:不但說,還要做。在美中對抗全面升級,中國毫不掩飾使用暴力實施《港區國安法》的當下,中國對台灣外交地位的提升欲加報復之際,《預防台灣遭侵略法草案》是否有可能繼續挺進,完成立法,值得密切關注。


【作者活動預告】

【今夜趣政治系列講座】由《預防台灣遭侵略法草案》看美國對台灣的安全承諾
【講者】宋承恩∣台灣守護民主平台理事
【講者】何澄輝∣台灣戰略模擬學會研究員
【時間】2020 年 8 月 19 日(三)晚上 7 點 — 免費入場
【地點】左轉有書 x 慕哲咖啡(台北市鎮江街 3-1 號,近捷運善導寺 2 號出口)
【主辦單位】今夜趣政治、台灣獨立建國聯盟
【活動網址】https://www.facebook.com/events/995073920945248/

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台灣守護民主平台理事
經濟民主連合智庫主權外交國防組召集人

啟蒙很晚,由法律對社會現象產生興趣,訝異於人的思考與拒絕思考,相信挖深一點一切都還會改變的批判者。