Categories: 報呱觀點

【防疫法學】限制教職員生出入境的「一般處分」?

為了因應武漢肺炎的疫情,避免師生出國染疾造成防疫破口,日(20)前教育部公告,公私立高級中等以下學校之教職員工生,自公告日起至 2020 年 7 月 15 日止,非經專案許可,應暫時停止出國(境)。教育部並說明,此乃中央流行疫情指揮中心第 16 次會議決議指示教育部依行政程序法第 92 條第2 項前段規定,並依同法第 100 條第 2 項規定公告之「一般處分」

然而,究竟甚麼是「一般處分」,教育部特別強調禁止出入境之公告屬於「一般處分」的用意何在?

國家對於人民所做的各種「行政行為」種類繁多,最常見的有行政處分,除此之外,還有法規命令、行政契約、行政指導、君子協定、事實行為。這些分類除了在法律界具有重要意義之外,對於人民來說,最大的意義就在於,不同的行政行為救濟方式會有所不同。

換言之,人民遭到國家行政行為的侵害因而有權利受損時,在提起行政爭訟的過程中,最重要的第一步驟就是釐清該行政行為是甚麼性質(法律人稱之為:定性),只有釐清是哪種行政行為,才能夠依據訴願法或行政訴訟法進行救濟。

日前曾因有高中生出國遊玩後染上武漢肺炎,並且傳染給同學,全校也因此停課。
(圖/中央社)

對於人民來說,如果行政行為是「行政處分」,最大的好處就是可以直接依據訴願法、行政訴訟法提起救濟;相反的,如果該行政行為是「法規命令」,那麼現行法制之下,人民無法直接對此提起救濟。

詳言之,依據訴願法第 1 條、行政訴訟法第 4 條,人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得提起撤銷訴願/訴訟。

不過如果是法規命令,就無法直接依據上述法規直接提起救濟,人民必須要先遭到行政機關依據該法規命令,作成一個行政處分後,始能針對該行政處分提起救濟。

舉例來說,如果認為本次教育部的公告屬於行政處分,那麼不服的教職員生,可以依據訴願法、行政訴訟法提出訴訟;但如果認為該公告屬於「法規命令」,那麼教職員生必須要先遭受到教育部「拒絕許可出入境」的公文後,再針對此公文(行政處分)進行救濟。

武漢肺炎疫情對於學生造成的影響巨大,統測與會考也會規畫補考措施
(圖/中央社)

至於所謂的「一般處分」,則是行政處分之變形,本質上是刻意模糊行政處分與法規命令的區分。此說怎講?

誠如前面所談到的,法規命令對人民的救濟比較不方便,可是行政處分的定義嚴格,限縮在對於「具體事件」所為之決定,以教育發的公告來說,就無法合乎本要件,因為這個公告涉及到「通案性」的「全國高中職以下教職員生」,並非針對「具體個案」所為。

換言之,在傳統的行政處分之定義下,教育部只有針對某甲老師禁止出國,這樣才算是行政處分,至於教育部針對「全國高中職以下教職員生」公告禁止出國,其效力是對於「不特定多數人」的「抽象拘束力」,在傳統定義上會被歸類在「法規命令」。

但是,為了讓人民救濟方便,因此行政程序法 92 條 2 項才規定,決定或措施之相對人雖非特定,而依一般性特徵可得確定其範圍者,為「一般處分」,適用本法有關行政處分之規定。以此來看,原本會被歸類成「法規命令」的公告,因為本法之規定,搖身一變成了「一般處分」,適用所有行政處分的規定,因此也就能夠讓人民直接提起救濟了。

日前確診的北部高中生的同學,是武漢肺炎爆發以來首起校園群聚事件。該校也將從3月20日起停課,並於同月27日起復學。
(圖/中央社)

以此來看,教育部特別強調這是「一般處分」,其用意非常明顯,就是希望讓不服的教職員生可以方便提起救濟,以舒緩輿論對於禁止出國的不滿,也避免因此過度限制人民的遷徙自由權。

筆者認為教育部刻意將此公告解釋為「一般處分」,若從方便人民救濟的角度來看,值得贊同,不過筆者必須強調,「一般處分」作為一個法學概念,有法律明定的要件以及定義,絕對不是依據教育部的單方面說了算,仍須就定義與要件進行檢討。

受到疫情的影響,台大也開始軟性封校,避免出現防疫漏洞。
(圖/中央社)

依據「一般處分」的定義來檢討該公告,最關鍵的要件是「依一般性特徵可得確定相對人之範圍」。此公告乃針對「公私立高級中等以下學校之教職員工生」所為,故而可以明確掌握這個公告針對對象就是高中職以下的教職員工生,將此公告定性為「一般處分」,應無爭議。

因為武漢肺炎疫情,而有許多值得深究的公法議題(憲法與行政法)產生,筆者認為上次 SARS 期間讓我們吸取了醫療方面的經驗,使得台灣一直都是「防疫優等生」,或許這次武漢肺炎疫情,可以讓我們在法學方面也吸取寶貴經驗,讓台灣的「防疫法學」能夠做得更好。


本文感謝:粉絲專頁法律農莊的龜律師提供寶貴意見,文責則由筆者自負。