北約雖然在剛成立時是一個以為了對抗蘇聯軍事力量的軍事組織,但隨著蘇聯解體以及美國對外政策的改變,現今的北約早已不只是一個純粹的軍事組織,而更是一個全球最有實力的政治組織,以及全球獨一無二的超級軍事組織,北約的外交政策更是成為美國以及西方(如歐盟)外交政策的指標。
回想川普上任前後針對北約的批評,主要圍繞在軍事費用開支上,但這不代表川普對北約的角色感到質疑,反而是代表川普希望北約盟國能發揮更強大的作用。
在 2018 年 12 月召開的北約峰會中,川普說到他信任北約,並確信,盟友關係比兩天前在布魯塞爾會議時更牢靠,而且在此次峰會中川普並未威脅退出北約。而就在 12 月的布魯塞爾會議中,川普曾要求盟國在 2019 年 1 月以前做到將軍費提升至本國經濟力的 2% 水準。值得注意的是,川普提出的是本國經濟力的 2%,而並非是固定數額標準線,顯然是有在為北約各國考量貼切合理的軍費計劃,這顯示川普對北約組織的發展重視以及對未來戰略的規劃。川普的嚴厲批評也顯然發揮作用,12 月北約峰會結束後,德國總理梅克爾承諾將會提升軍費預算,在此之前川普曾批評過德國,甚至為此北約成員國還特意開了一次緊急會議,足以可見北約相當重視川普的警告,這也是川普的北約外交政策亮點。
倘若盟國做到軍費預算提升,這也就意味著美國成功讓北約盟國擔負了更多安全責任,這有利於美國在全球的軍事優勢,更是為北約的軍事實力帶來大量提升,這對於俄羅斯來說明顯是一個龐大的安全壓力。從這一點可看出,川普仍向北約集體安全戰略政策靠攏,盟國不但仍然是美國最重要的夥伴,更需要發揮實力以保障美國全球勢力範圍。川普的北約外交政策不是在分化北約,反而是在強化美國和北約盟國之間的互賴關係。
美國在 2018 年提出了歐洲戰備倡議(European Readiness Initiative),內容是到 2020 年之前,北約各國必須具備在 30 天內,部署 30 個機械化軍營、30 個空軍中隊和 30 艘戰艦的能力。
美國智庫蘭德公司(RAND)的政治學者舒爾金(Michael Shurkin)曾經在一篇學術論文中分析過英、法、德三國軍隊在波羅的海區域建立和維持裝甲旅的能力。內容指出,在正常情況下,軍方的單個裝甲旅能到達 3 到 6 個機械化營的規模,因此如果依照北約的「歐洲戰備倡議」,盟國必須具備在短短一個月之內就能部署 5 到 10 個單位的裝甲旅戰力。但是舒爾金的論文內容表示,上述 3 國面對這樣的時間壓力,要想集結這麼多個營的兵力,恐怕都會遇到困難或者延遲。
根據他的分析,英國軍方的軍備水準在 3 國之中算是最好的,因此比較有機會能在短短的 30 到 90 日內快速完成一個裝甲旅的集結部署程序。而值得注意的是,法國軍方在這方面已經捉襟見肘,雖然法國軍方也是有機會在一週之內部署一個機械化營,並且在幾週內完成部署一個裝甲旅,但是這些軍隊很可能無法做好充分的準備,並同時去對抗蒲亭的俄軍。而對於德國來說,僅有兩個機械化營具備足夠現代的裝備可以和俄羅斯軍隊相抗衡。雖然這兩個營的兵力可能在一周之內就能完成部署,但是如果想要再追加更多的兵力,德國恐怕就要「從其它部隊抽調兵力和裝備」,這也會對其它進行中的軍事行動造成制約。
和俄羅斯外交關係的持續,同時對烏克蘭仍保持距離,成為北約外交政策方針。俄羅斯常年以來一直都是北約唯一假想敵,直到最近才表態中國威脅成為問題(雖然早就應該注意到中國)。回顧歷史,北約基本延續了冷戰時期的軍事政策,仍然以俄羅斯為主要戰略競爭對手,尤其是 2014 年的烏克蘭危機,這為北約往東擴張帶來了正當性,也成為了 2014 年後北約在軍事部署上皆以東部側翼為主,對俄羅斯來說北約更具攻擊性以及威脅性。
2016 年,北約宣布在波蘭和波羅的海國家擴編駐軍,但只增加了約千人規模的部隊,宣稱此舉是為了安撫東部側翼成員國 。在同年 10 月,北約決定通過定期軍事演習,設立新的盟軍前哨,輪換調防等方式,在東歐部署更多軍力。為了應對俄羅斯可能的襲擊行動,北約在東歐地區儲備軍事物資,並擴大基礎建設,使更大規模的北約軍隊能在緊急情況下迅速增援,但北約拒絕了來自在東歐長期駐紮的波蘭作戰部隊的提議。 這也是北約冷戰結束後首次大規模在東部側翼擴軍。
在 2014 年烏克蘭危機後,西方和俄羅斯關係惡化到了史上最低點,但北約卻出人意料的保持對俄羅斯的外交關係,甚至在 2016 年 6 月重啟了中斷近 2 年的北約—俄羅斯理事會會議 ,可看出北約仍然希望和俄羅斯之間可以和緩的保持對話。即使因為 2018 年以來,相互驅逐外交官,美英法空襲敘利亞等事件一度使北約與俄羅斯的關係幾乎到了衝突邊緣,但實際上,今天的北約與俄羅斯之間,難以調和的分歧多,但真正能引發衝突的爆點並不多。烏克蘭問題已成為俄、烏、美、歐四方的僵局 —— 四方都不願意讓步,但任何一方都無力完全主導局面。
同時由於烏克蘭問題在美歐的政策議程上優先度不高,美歐投入較為有限,也沒有動力推動和談來解決問題。然而礙於對俄關係等多種因素,北約對吸納烏克蘭一事目前仍無定論,烏克蘭加入北約恐怕還需經過漫長過程。另一方面,俄、烏在某種程度上都在利用危機助長國內民族主義情緒,鞏固政府支持率。烏克蘭一些政治人物甚至將東部內戰作為全面融入歐洲和西方的機會。因此,俄羅斯和西方都認為俄,烏,美,歐四方都希望保持現狀,各取所需,烏克蘭危機不再成為歐洲和俄羅斯之間的外交障礙。
因此如上所述,在軍事部署上北約和烏克蘭仍然保持距離,雖然烏克蘭非常希望北約可以提供軍事支持給烏克蘭,甚至直接駐軍,但北約仍然沒有回應。烏克蘭問題的凍結狀態,一方面意味著北約在歐洲東部的擴張已幾乎到達極限,另一方面也在一定程度上暗示了俄羅斯的國力邊界。
雖然北約盟國要達到美國所要求的軍事部署標準充滿技術上困難,但川普成功的讓北約盟國軍隊強化戰備成為一種常態。川普在外交政策上和軍事部署上成功刺激了北約盟國,成功減輕了美國的軍力負擔,從結果上來看,北約成為了一個更具戰力的國際軍事組織,對俄羅斯更造成了明顯的壓力。很難想像,川普在競選期間和上任初期曾說過北約這個組織已經過時,但現今才 2020 年,時隔近 4 年,北約因川普變化如此之大,這證明川普實際上是一個更擁護北約戰略集體主義的美國總統。