【李淳】印太經濟架構之挑戰及台灣參與機會

美國於 5 月 23 日在東京啟動的「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）不出所料未包含台灣。失望難免，但從更大的格局來看，美國若願意認真重返印太經濟發展，對台灣及各國都有利。更何況台灣是美國堅實盟友，也是全球供應鏈的重要成員，未來加入 IPEF 還有很多空間，不必操之過急，關鍵在能否把握機會。

一、IPEF之背景與性質

歸納 IPEF 的性質。在議題方面包含了數位及傳統貿易的公平及韌性、供應鏈韌性、基礎建設及乾淨能源以及勞工標準與反貪腐等四大面向，是美國整體「印太戰略」下的經貿佈局，也是美國政治氛圍不支持重返 CPTPP 的情況下所推出的替代方案，因此沒有納入各國所熟悉的關稅減免、投資自由化等所謂市場開放項目。在分工上，IPEF 將由美國商務部及談判總署（美國貿易代表署 USTR）共同負責；前者負責數位及其他先進科技、供應鏈韌性、基建、新能源及去碳，後者則負責勞工、農業、環境、透明化、競爭政策及貿易便捷化。綜合觀察，IPEF 像一個取消傳統自貿協定的國際投資等市場開放，另外加上資訊交換機制、新貿易標準、供應鏈韌性與投資、基建與新能源的新架構。另一方面，固然美國印太戰略及 IPEF 本身都無抗中字眼，然而各國的解讀都會認為有抗中的成分，甚至連北京也如此認為。

二、IPEF之挑戰

IPEF 性質使其未來面對不少挑戰。在東京舉辦的啟動典禮，連美國在內，共有日本、韓國、澳洲、汶萊、印度、印尼、馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、新加坡、泰國及越南等 13 個創始成員參加，聲勢確實浩大，而且也突顯出日本是共同主導者的地位。不過仔細觀察，東協的印尼、馬來西亞、菲律賓及汶萊，是由部長代替國家領導人出席，已有降低層級保留彈性的感覺。同時各國在致詞時，用明示暗示的方法強調了三個 IPEF 的原則與精神，第一是互惠性（也就是不能只有美日觀點）；第二是彈性，不能因此反而對經濟階段不同的國家造成發展上的障礙。第三是包容性，不應淪為圍堵特定國家的工具，也不應妨礙各國參與其他合作機制。

對於前二者，如何在創造互惠並因發展階段不同而給予彈性之餘，又能相容於美國原始設計追求的 21 世紀新經貿秩序，將是 IPEF 的第一個挑戰。特別是不少東協國家及印度的經濟政策都很看重出口擴張效果，IPEF 沒有市場開放優惠，如何達成符合各國期待的「互惠」程度，恐怕需要不少創意。第二的挑戰，來自於在美中對抗背景下，美國如何有效說服大家 IPEF 是互惠互利的區域政策，淡化抗中的疑慮。由於這些挑戰需要 IPEF 在結構及參與方式上彈性的極大化，或許是其稱為「架構」而非「協定」的原因。

各國出席會議給面子之餘，把條件講的如此明白，反映出美國「離去再重返」後，印太區域經濟及科技力量朝向多極化發展的新現實。IPEF 要成功並不輕鬆，需要更多的資源承諾及創意。從大國競爭壓力的角度觀察，若能迫使美國更加認真投入、更加嚴肅看待多極現實，對各國及台灣而言絕非壞事。

三、台灣未受邀啟動典禮之原因

IPEF 本身困難重重起步已有挑戰，加上各國期待淡化美中對抗的性質，遂成為台灣未受邀出席啟動典禮的主因。先前美國智庫就 IPEF 徵詢印太地區國家意見時，已有國家指出台灣加入雖可提升經濟效益，但憂慮會因而觸發中國認定選邊站的困擾。若再加上 IPEF 無降關稅、市場開放等各國習慣的經濟效益誘因下，美國擔心若參與 IPEF 的東協成員太少，不利於美國與印太地區的經濟結盟效果，應是未邀請台灣出席啟動典禮的主因，跟台美關係無關。事實上，美國透過談判代表戴琪、白宮國安顧問蘇利文做出無關台美經貿互動的保證，加上在其他如台海穩定、協助台灣等議題依舊是美國跟各國的主題重點，因此不存在台美關係生變的擔憂。

四、台灣未來的機會

沒有出席開幕典禮，不等同於台灣失去實際參與機會。因為從 IPEF 目的到東協印度各國的利益出發，台灣的加入有顯著的加分意義。以 IPEF 所包含的「供應鏈韌性」這個大主題為例。台灣沒有參加，IPEF 的功能將會大打折扣。因為美國甚至歐盟日本推動供應鏈韌性多元，並非所有產業都納入，而是聚焦在所謂「關鍵產業」。所謂關鍵產業各國略有不同，不過半導體、資通訊及電子產品的關鍵地位，幾乎已有全球共識。台灣在這個關鍵部門的重要地位，已經獲得美國認證。過去 2 年白宮發布了二份「關鍵供應鏈檢討」報告；去年的報告指出台灣在半導體代工供應鏈中，特別是邏輯晶片的代工領域，具有全球獨霸的地位。今年第二份報告，認定台灣在資通訊產品生產之「電子代工」業、印刷電路板（PCB）及路由器／伺服器。同樣具有全球領導地位：電子十雄合計全球市占率超過 85％（表1），全球前十大 PCB 廠也有五家是台商。問題是，美國報告也指出電子代工跟 PCB，都有「生產地聚集中國」的風險問題，要推動回流與強化供應鏈的多元化，也是 IPEF 選此主題的背景之一。

過去幾年，台灣電子供應鏈早已開始移動。依據經濟部 2021 年「海外訂單外銷訂單海外生產實況調查結果」顯示，台商回台主要以擴充現有產能為主，但新設投資部分則是以東協（六成）及印度（二成）為主（表2）。在此情況下，美國期待調整電子供應鏈提高安全性，而台灣與東協、印度之間一方在尋找新投資地點及供應鏈夥伴，一方有意吸引投資及建立供應鏈，三方利益完全一致。換言之，台灣參加 IPEF 的供應鏈韌性議題，才能真正滿足互利互惠目的。反之，台灣未加入 IPEF，至少在電子供應鏈領域就幾乎沒有太多的加值性可言。所以至少就部分 IPEF 議題而言，台灣會是受歡迎的伙伴。

當然台灣不能天真的認為只要有實力就會收到邀請函，而是要順應印太地緣政經現實，創造出參加的條件。目前觀察，除了直接進入大會的上上策外，至少還有以下幾種方式可以努力：

1. 利用深化台美經貿關係的機會，建立台美之間的「迷你 IPEF」，先在雙邊掌握美國方向及發展，共商擴大方法。
2. 由美國號召相對比較不忌諱北京的日、韓、澳及印度，跟台灣推動「6 國小型 IPEF」，探討完整 IPEF 議題。
3. 針對供應鏈韌性這個東協及印度瞭解台灣重要性的主題，推動「IPEF＋2（例如台灣及德國甚至歐盟）」會議。
4. 積極爭取「IPEF-Business」，也就是由私部門企業為主角的 IPEF 會議，再由我國的世界級電子企業或研發法人直接參與。以上四種方式可併進亦可合併推動，更可能還有其他方案。

總之，台灣弱點在地緣政治，強項在產業實力；善用優勢、迴避弱點，必能創造出更多的空間。