美國總統拜登已於 12 月 23 日（五）簽署《2023 財政年度國防授權法》（NDAA 2023），其中有多處針對台灣的條文，也為未來的台美互動關係設下了新的目標。內容更包含了提供軍事援助、加強與台灣軍事合作以及支持台灣參與國際組織等等重大項目。但是目前坊間對於《2023 財政年度國防授權法》多注重在援助金額、有償、無償、是否撥款…等等；《2023 財政年度國防授權法》有許多更值得細看的章節，也預示台美關係的發展。
台灣只是參加環太平洋軍演？台美軍事合作建制會比想像中更快到來
2023年農曆年後，即傳出台灣將於今年下半年派出兩個聯兵營（542 旅、333 旅），赴美受訓，這也是台灣首次以營級單位赴美受訓。542 旅入選，可能是 M1A2T 戰車的首個接裝單位；333 旅則可能因擔負南台灣、反空機降、反登陸作戰的要角而赴美。
但台灣部隊繁多，為何會由這兩個營級單位入選呢？我們或許可從俄烏戰爭中類似的部隊角色進行推測。在烏克蘭被入侵的初期，烏克蘭第4快速反應旅於2月24日在安托諾夫機場的艱困戰鬥之後，阻止精銳的俄羅斯空降部隊奪取靠近基輔的安托諾夫機場。而烏克蘭陸軍近期也即將接裝西方主戰坦克，並傳出將由烏克蘭第94機械化旅率先接裝。由上述看，反空機降、接收新式裝備的部隊在俄烏戰爭中的重要性不言而喻，也較能理解台灣為何會由具有類似功能的部隊，在此時率先以營級建制赴美受訓。
從這則新聞結合美國 2023 年國防授權法的變化可以看出來，未來台美軍事交流將會從「只能做、不能說」進化到「能說並要做」的階段，並且會朝向建制化、長期合作前進。以上兩點在國防授權法的第 5504 條和第 5506 條中可以看到：
第 5504 條強調的是雙方的協同防禦機制如何建立，所以該條文注重建立或是擴大台美軍方之間的全方位培訓計畫，特別是加強美國和台灣之間聯合運作的協同作戰能力（interoperability），其中可能包括共同掌握解放軍威脅，加強台美軍隊文化的交流、建立雙方在軍事術語、通訊機制的溝通管道、最重要的是如何透過對台灣軍隊的制度性的培訓和交流，使台灣的防衛網與美軍目前的區域防衛網能夠整合，讓台美能夠以協同防禦機制的姿態一起面對解放軍的威脅。
除了制度性上把台美的軍事交流建制，國防授權法也把時間的向度拉長：在第 5506 條中明訂了美國國防部長、美國國務卿和情報局局長必須要和台灣的官員互動來制定「多年計畫」，以確保台灣、美國以及其他的盟國能夠一起建立聯合戰備、軍事協同作戰、聯合規劃與共享的情報，使台灣進行相對一系列的聯合訓練、演習，最後獲得適當的防禦能力。
這樣台美關係互動，也出現在上個月，台灣的外交部長吳釗燮與國家安全會議秘書長顧立雄，2023年2月21日抵達美國在台協會（AIT）華盛頓總部，進行所謂閉門的「台美特殊管道對話」，美方主要與會人士為美國副國家安全顧問范納（Jonathan Finer）、美國副國務卿雪蔓（Wendy Sherman）、美國國務院亞太助卿康達（Daniel Kritenbrink）、國防部印太事務助理部長瑞特納（Ely Ratner）。台美官員互訪，除了有台灣旅行法的授權外，一般都相當保密，高調被拍出卻是史無前例的，台美高層對話未來也會更為檯面化與建制化。
除了在制度上、時間向度上要有具體進展，在 1264 條中甚至也提到了美國國會針對與台灣進行聯合軍演的正式觀點：條文中以國會的正式觀點表示了應邀請台灣海軍參加在 2024 年舉行的環太平洋軍事演習。雖然前幾年也提到聯合軍演的可能性，可能雙方在磨合上還需要準備，不過，配合今年的台美關係進展與2023財政年度的國防授權法，展現了一致性的意志與方向，我們可以期待過去講很久的台灣參與環太平洋聯合軍演很可能會真的發生。
甚麼是國會的正式觀點?
國會的正式觀點不是法律，當眾議院、參議院或整個美國國會的成員想要陳述意見，他們會嘗試通過「正式觀點」决議。由此國會兩院可以對國家利益的主題表達正式意見。因此，這些所謂的「意見」決議不會創造法律，不需要美國總統的簽署，也不能被強制執行。只有常規法案和聯合決議才能創造法律。它們是立法，但不是法律。
儘管邀請台灣參加環太軍演，在此處只是是出自美國立法部門的建議。台灣可以做的，是針對二○二四年環太軍演提前做出相關準備，除了提前訓練可能參加軍演的人員，更要提前讓自身的戰鬥單位與下級指揮部進行相關演練。
拉近台灣和「刺蝟島」的距離：恐懼來自火力不足
俄羅斯侵入烏克蘭的戰爭，給台灣帶來的最大啟示之一：現代戰爭對彈藥庫存的消耗，會遠遠超過先前的估計。雖然，許多分析者都認為，大規模砲擊的消耗作戰時代，已經過去，隨之而來的是精準打擊，但實際上在烏俄戰場上雙方的彈藥消耗，都遠遠超出先前的估計數量。
舉例來說，生產砲兵彈藥的美國斯克蘭頓陸軍彈藥廠，一個月的產能可達到一萬一千多枚彈藥，但是目前烏克蘭的部隊，只要數天之內，就可以把一萬多枚的彈藥全部打光，甚至傳出為了補足快速消耗的彈藥，北約不願具名的多個國家彈藥庫存，都已經消耗殆盡。就連俄羅斯都傳出需要北韓提供大量砲彈。
目前，烏克蘭還可以透過西方國家以軍援模式，持續獲得彈藥補給；台灣若戰爭開打，將因為海島地形補給不易，難以遵循烏克蘭模式。另外，我們自身的彈藥消耗，特別是精確制導彈藥，還會因為台海戰場橫跨陸海空維度而有更高的需求。為此，台灣如果真的要成為刺蝟島，自身仍需要加強各種彈藥儲備，才有辦法預備高強度戰爭。
為了要解決的台海戰爭開打彈藥不足的問題，美國在國防授權法裡面的解方之一和以色列、日本、南韓等「主要非北約盟國」（Major non-NATO ally）」一樣在台灣設立一個應變軍備庫。
台灣是升級成為主要非北約盟國了嗎？
其實早在民進黨陳水扁執政時期2002年，美國國會就在9月30日頒布《2003對外關係授權法》時，要求臺灣「被視為非北約主要盟國」。但是由於政治上的考量，最後將台灣事實上納入，並在實際上以主要非北約盟友同等對待，而無正式名義上把台灣指定為指定非北約主要盟國。（ 美國國務院官網標註：Taiwan shall be treated as an MNNA, without formal designation as such）
在 2023 年國防授權法的的第 5503 條中，賦予了美國總統權限，使美國可以為台灣設立「區域應變軍備庫」，並增加對台灣的支援，軍備庫所儲備的物資從彈藥到各種戰略資源不限，其軍備總值最高可達10億美元。
甚麼是應變軍備庫？是要把台灣變成軍火庫嗎？
美國和北約成員的區域應變軍備庫（Prepositioned War Reserve Stocks，PWRS）是一個位於全球各地的庫存系統，旨在提供快速反應和部署所需的軍事裝備和物資，以應對各種突發事件來不及運送重要的戰略資源。戰略資源除了彈藥、武器裝備等等，也會包含石油儲備等原物料。除了軍事衝突，也會用於人道救援行動、自然災害。過去美國主要在北約國家進行儲備。
除了賦予設置應變軍備庫的權限來避免台灣「彈盡糧絕」的窘境，在國防授權法的第 5507 條和第 5508 條，也強調了美國國務卿應追蹤對台軍售，以及要為各項對外軍售案的優先程度判斷標準或機制進行說明。簡單來說，就是軍售要優先給台灣，如果沒有優先給台灣，你要給元老院解釋清楚。
美國對外軍售「台灣優先」
就在第 5507 條中就明確的指出國務卿和國防部長應優先處理對台軍售，並且不可以使用要打包各項軍售案的理由而拖延台灣的軍售請求。這種「台灣優先」的態勢則會一直持續到到國務卿確定、並向參議院外交委員會和眾議院外交委員會證明對台灣的威脅已顯著減少之後才會停止。而在第 5508 條中更是明訂必須要在交付給盟國各種國防軍備物資的時候特別說明「有哪些國家早於台灣收到」，還要分別說明美國為加快對台灣運送國防軍備物資而採取的行動是那些。
根據第 5508 條規定；美國國會可批准給台灣、日本、南韓、澳洲、菲律賓、泰國或紐西蘭總價值為 2500 萬美元的國防軍備物資和相關服務。而一旦這份清單有任何的延誤、延遲交付，報告中都必須要詳細告知任何變動，也要提出因延遲交付國防物資的備案，以確保美國的盟友能夠有其他的解決方案或是臨時的能力來維持軍力。其中還有特別註明提到台灣，並指出國務卿和國防部長必須要說明當對台灣的軍售案，或是美國對台提供的國防軍備物資延遲時，採取補救措施，以及是否有臨時提升台灣相對國防能力的解決方案。
從上述的條文可以看到對於美方來說，要成為刺蝟之島的前提，必然就是彈藥儲備充足。而關於刺蝟之島的具體想定，我們其實也可以在第 5502條中的台灣防務年度報告進行推測。在第 5502 條有關使台灣的國防安全能力現代化的章節中，要求美國國務情和國防部長必須要對於加強台灣國防能力現代化提交報告。
在未來這份報告應該具體列出的評估項目反而不是常見的常規能力、也不是以不對稱作戰為名，而是以「反干預能力」（counterintervention capabilities）為名的一系列清單。其中包含了海底作戰、海軍的無人作戰船隊、無人航空系統、地雷和資訊安全等等，反而常規作戰能力的常見指標如戰機、主力戰車和作戰軍艦等常規武器平台都沒有具體列出，而僅以「須對常規能力和反干預能力之間的平衡進行評估」一筆帶過。
雖然此防務年度報告目前沒有被大眾所知，但是從國防授權法的條文來推測，美軍注重的重點是以一個海軍、地面力量為主的反干預作戰能力，傳統武力在此處只是作為平衡的用途，重點是要扶植台灣建立以不對稱策略為核心的反干預能力。
綜合來看，《2023 財政年度國防授權法》除了替台灣和美國的軍事交流建制、使彼此協商跟互信的提供更進一步的制度基礎之外，也把計畫規劃的時間點拉長，使台美的軍事交流和未來政策更有延續性。而在台灣防衛能力的現代化上，美方也投過國防授權法點名了美方對於反干預能力的重視，而希望各國的軍售案上讓台灣擁有優先、即時獲得軍備物資的地位。
