歐盟理事會結論：鼓勵中國負責任　繼續去風險化

今（2023）年 6 月 20 日歐盟執委會提交《歐盟經濟安全戰略》（European Economic Security Strategy）之後，6 月 30 日歐盟理事會，再針對 6 大議題：烏克蘭、經濟、安全與防衛、移民、中國、對外關係提出 43 點結論，其中第 5 部分，32～37 點涉及到中國（European Council conclusions on China, 30 June 2023）。這是繼今年 3 月 30 日歐盟指委會主席馮德萊恩提出「去風險化、不脫鉤」演說之後，歐盟面對中國經濟脅迫的最新進展。

歐盟主要機構包含歐盟理事會、歐洲議會、歐盟執委會等。歐盟理事會由 27 個成員國的國家元首或國家首長、歐盟理事會主席、歐盟執委會主席，以及歐盟外交與安全政策的高級代表（亦被稱之為歐盟外交首長，同時也是歐盟執委會副主席），共同參與。

中國應對全球挑戰企圖心不足

歐盟理事會將中國的角色定位為：「夥伴（partner）、競爭者（competitor）與系統性對手（systemic rival）」。這是再次重申 2019 年〈歐中戰略展望〉（EU-China – A strategic outlook）以來，歐盟對中國的定位。中國這三重角色也會具體表現在如前法國外長勒德里安（Jean-Yves Le Drian）所提的，在全球暖化與生物多樣性上合作與談判的夥伴、經濟的競爭者、價值體系的系統性對手。

延伸閱讀：法國的另類抗中：發展模式與影響力之戰

中國的三重角色會隨著中國霸權擴張，調整各角色的比重。自 2019 年來，歐盟就認為中國不應再被視為「開發中國家」，也不斷呼籲中國對世界的企圖心，應該轉換為維護基於規則的國際秩序。

歐盟理事會的會議結論，不同於中國在對外關係用空洞的修辭所形成的前現代對抗式語言，對中國語氣相當平和、充滿鼓勵卻不乏強硬。結論提到「儘管政治與經濟系統不同，歐盟與中國在追求建設性與穩定的關係上有共享的利益」。

不過也下了一個但書，「這樣的關係，是奠基於尊重以規則為基礎的國際秩序、平等的往來與互惠」以及中國有責任捍衛「以規則為基礎的國際秩序、聯合國憲章和國際法」，說明西方國家對中國長期的詬病，破壞以規則為基礎的國際秩序、以及不透明與不對等的往來。

結論提到歐盟願意繼續和中國應對全球的挑戰並鼓勵中國採取更有企圖心的行動：氣候變遷和生物多樣性、健康和傳染病防治、糧食安全、降低災害、債務減免和人道主義援助。為何要「鼓勵中國更有企圖心」，反而影射了中國虛應故事、不夠努力應對氣候變遷與生物多樣性，以及中國 COVID-19 全球散播造成的災難與推卸責任、一帶一路的債務陷阱，以及在人道援助上的條件性。

對中降低依賴、去風險化成為歐盟共識

歐盟也早在去（2022）年 2 月 24 日俄國入侵烏克蘭後兩週，歐盟緊急召開非正式會議，並在去年 3 月 10～11 日提出的〈凡爾賽宣言〉，除了嚴正批判俄羅斯入侵烏克蘭的不正當，也意識到歐盟國家對俄羅斯天然氣、石油、煤炭等能源依賴所造成的風險。且俄羅斯正利用歐盟國家對俄羅斯的依賴轉為武器，分裂歐盟國家並癱瘓歐盟的應變與行動。

歐盟國家除了能源依賴的降低與轉移，也盤點在「關鍵原物料、半導體、醫療、數位、糧食」等領域，對第三國（特別是中國）的依賴，並規劃降低經濟依賴所造成的經濟安全風險。

長期以來，歐中經貿關係往來頻繁，根據歐盟 2022 年貿易統計，中國作為歐盟第三大貨物出口國（9%）以及第一大貨物進口國（20%）；歐盟成員國中，荷蘭是中國貨物的最大進口國，德國是中國貨物最大出口國。因此，避免對他國經濟依賴所造成的武器化，對於經濟依賴的風險控管，已經是歐盟經濟安全戰略的共識與必要作為。馮德萊恩提到，歐中貿易逆差，過去 10 年增加了兩倍多，近 4,000 億歐元。

2023 歐盟理事會的會議結論，在符合 2022 年〈凡爾賽宣言〉前提下，面對中國時「對關鍵產業，包括關鍵供應鏈，將會繼續降低依賴性與脆弱性，並強調在必要且適當之處去風險化與分散化。」歐盟理事會無意與中國「脫鉤」。歐盟理事會和緩的語言延續著歐盟執委會主席馮德萊恩在今年 3 月 30 日正式宣告「去風險化、不是脫鉤」的政策（Speech by the President on EU-China relations）。

值得注意的是，不同於歐盟理事會結論的相對和緩，今年 3 月 30 日歐盟執委會馮德萊恩質疑，中國的一帶一路下成為發展中國家最大債務國，中國不斷展現強大的經濟與軍工實力，是否還可以稱之為「開發中國家」？

面對歐盟對於中國的經濟依賴，馮德萊恩指出，歐盟在原物料上，「 98% 的稀土供應、93% 的鎂和 97% 的鋰都依賴於一個供應商——中國」。

這也是為何歐盟在去風險化原則下，降低依賴，供應鏈多元化，增加自主性，提出《關鍵原物料法案》（Critical Raw Materials Act），並於 6 月 30 日歐盟理事會採行這個提案（談判授權），並設定了這些關鍵原物料在開採、加工、回收需要來自於歐盟的比例，以及進口戰略原物料的比例。

1. 歐盟每年消費的 10%，來自歐盟開採。
2. 歐盟每年消費的 40%，來自歐盟加工。
3. 歐盟每年消費的 15%，來自歐盟回收。
4. 任何在加工階段的每種戰略原物料，歐盟每年消費對於單一第三國家的採購不得超過 65%。

這個降低依賴的去風險化，還包括了「量子計算、機器人或人工智慧」等關鍵技術。

「時序」上 3 月 30 日馮德萊恩的政策原則，得到美國後續的肯認，並由美國國安顧問蘇利文在今年 4 月公開支持、5 月 20 日七大工業國 G7 形成對抗經濟脅迫的共識，繼續加碼去風險化。6 月 9 日澳、加、紐、日、英、美六國部長發表聯合聲明反對「非市場性的經濟脅迫」。乃至 6 月 20 日歐盟指委會提出《歐盟經濟安全戰略》，6 月 30 日 歐洲理事會做出結論。

從馮德萊恩提出「去風險化、不脫鉤」，歷經西方民主同盟的支持，到歐盟理事會做出「去風險化」結論，不過 3 個月。不過，如果從 2019 年開始或是2022 年俄烏戰爭算起，歐盟「去風險化」已是長期磨合後的共識，接下來需要的就是法制化的作為。

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歐盟經濟安全戰略

歐盟在今年 6 月 20 日提出《歐盟經濟安全戰略》（European Economic Security Strategy），目的在於建立一個概念框架，透過進一步的反思、分析、討論，在歐盟成員國之間達成共識。接著在 6 月 29～30 日的歐盟理事會會議做出結論「將繼續降低依賴與去風險化」之後，歐美對中去風險化正式成形。

但是我們還是有必要了解，歐盟所說的風險是甚麼？以及去風險化所需要的政策工具為何？

《歐盟經濟安全戰略》企圖賦予歐盟更高權力，干預歐盟國家的公司對外投資與貿易方式，並將更嚴格控管歐盟先進技術（如超級電腦、AI、先進晶片等）可能外流到獨裁國家。因此提出四大經濟安全面向的風險評估，分別包括了：

1. 供應鏈韌性的風險；
2. 關鍵基礎設施在實體上和網路安全上的風險；
3. 技術安全、技術洩露的風險；
4. 經濟依賴或經濟脅迫武器化的風險。

這些面向在考量國情不同提供 3 個動態調整的風險評估辦法：① 強化歐盟原有的單一市場，增加經濟安全韌性，並提高歐盟整體競爭力；② 政策面和工具面上保護歐盟經濟安全；③ 基於國際規則的經濟秩序，強化夥伴關係。

因此，歐盟為了能夠全面性保護歐盟經濟安全，列出一個行動清單，提供 6 月底歐盟領袖高峰會討論，預計 9 月由理事會提出，這些可能清單包括了：

由各個國家制定一個透過風險評估的經濟安全的技術清單，並在風險發生時，有適當的緩解措施；由於私人企業很可能是國家經濟安全的破口，必須與私人企業在經濟安全上形成結構化的對話機制；以歐盟主權和歐盟價值供應鏈的韌性。

根據「歐盟投資」（InvestEU）、透過歐洲戰略技術平台（Strategic Technologies for Europe Platform, STEP）開發關鍵技術；審查《外國直接投資審查條例》；對特定軍民兩用技術的研究與開發，提供充分的支持。

為強化歐盟經濟安全，限制而非制裁，有目標性地使用「共同外交與安全政策」（Common Foreign and Security Policy, CFSP）工具；以「歐盟單一情報分析能力」（EU Single Intelligence Analysis Capacity, SIAC），檢測經濟安全可能的威脅；強化第三國與歐盟在經濟安全上的合作。

中國國務院總理李強　去風險化是假議題

就在歐盟提出《歐盟經濟安全戰略》，中國國務院總理李強 6 月 27 日在天津舉辦的夏季達沃斯論壇致詞中公開反駁：「降依賴、去風險，本質上是把經貿問題政治化和意識形態化⋯⋯，有違世貿組織倡導的自由貿易和非歧視基本原則⋯⋯，擾亂全球產業鏈供應鏈安全穩定。最終阻礙世界經濟復甦過程」。

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李強以為去風險化是歐盟晚近的發明，不知道這是歐盟自 2019 年就已經針對降低依賴、去除風險，逐漸形成的共識與作為。再則，中國批評西方國家的理由來看中國，中國無視自己將經貿依賴武器化，對其他不順從的國家進行經濟脅迫，作賊喊抓賊。

澳、加、紐、日、英、美在 G7 對經濟韌性與經濟安全的聲明基礎上，2023 年 6 月 9 日發表了六國部長聯合聲明，反對與貿易相關「經濟脅迫」與「非市場政策與作為」。

這些非市場政策和作為包括了，讓產能過剩的產業政策與作為；普遍補貼；國有或國家控制企業所進行的歧視性和反競爭活動；恣意或不公正的使用法規；強迫技術轉移；由國家資助，竊取他國商業機密；政府介入或指導商業決策；監管和市場透明度的不足。這些非市場作為，都被用來作為經濟脅迫的工具。

這些都指向中國多年來的行為，與上述李強所說維護世貿組織的「自由貿易與不歧視原則」背道而馳。

在《歐盟經濟安全戰略》公布的記者會，主管市場競爭的歐盟執行委員維斯塔哲（Margrethe Vestager）特別指出，現在的局勢是，第三國利用經濟依賴形成武器化，還包括技術安全和技術洩漏問題。歐盟執委會不久前（6 月 15 日）呼籲不要使用華為與中興通訊。維斯塔哲特別強調，經濟安全不是保護主義。在供應鏈依賴上，無法像對待盟友一樣對待一個系統性對手。

歐盟貿易執行委員杜姆布羅夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）強調高風險高優先性、低風險低優先性，經濟安全上需要的 3P ：促進（promoting）、保護（protecting）、夥伴關係（partnering）。以貿易政策促進去風險化與分散化、以強化供應鏈、關鍵產業、技術基礎進行保護，開發外國投資篩選、國際採購、反經濟脅迫等工具。也要避免歐盟資本技術等被利用破壞和平與安全。強化擴大夥伴關係，特別是發展中國家。

現任歐盟外交與安全政策的高級代表（亦被稱之為歐盟外交首長）波瑞爾（Josep Borrell）特別提到現今的安全概念多了一個向度：「經濟」，是槍炮以外的侵略手段，削弱了戰略自主權。他也特別強調上述「共同外交與安全政策」與「歐盟單一情報分析能力」工具使用的重要性。

呼籲中國施壓俄國　停止對烏克蘭的侵略戰爭

歐盟理事會「要求中國制止俄羅斯入侵烏克蘭，立即、完全且無條件的撤軍」。由於，中俄關係本來就是戰略夥伴關係，在俄國入侵烏克蘭之際，而西方國家一開始也寄望中國介入，中國始終對俄國入侵，中國還不斷宣揚自己與俄羅斯關係無上限，藉此要脅西方國家。

然而中國的不表態，讓人懷疑中國是否在等待俄羅斯成功佔領烏克蘭之後，準備仿效俄羅斯，入侵台灣。因為，俄羅斯將烏克蘭當作神聖不可分割的領土，同樣地，中國也妄稱台灣是中國的一部分。

在歐盟理事會結論的最後兩點，涉及到東亞的區域安全與對人權價值的重申。對於歐盟而言，東、南中國海對於區域與全球繁榮與安全有其戰略性的重要性。歐盟理事會關切台海升高的緊張局勢，反對片面以武力或脅迫改變現狀，也重申歐盟的一中政策。

歐盟仍堅定承諾對促進人權與基本自由的尊重，歡迎和中國人權對話，並重申對於強迫勞動、人權捍衛者的對待、少數族群人士的關切，以及對西藏、新疆局勢與中國履行對香港先前承諾的關切。

【參考資料】
2019/03/12　EU-China – A strategic outlook
2022/03/11　European Council　The Versailles declaration（凡爾賽宣言）
2023/03/30　EU　Speech by the President on EU-China relations
2023/05/20　 G7 Leaders’ Statement on Economic Resilience and Economic Security
2023/06/09　Joint Declaration Against Trade-Related Economic Coercion and Non-Market Policies and Practices
2023/06/20　European Commission　Press remarks on Economic Security Strategy
2023/06/30　European Council conclusions on China
2023/06/30　European Council meeting (29 and 30 June 2023) – Conclusions
2023/06/29　VOA　时事大家谈：李强批“去风险”是“伪命题”，西方会买账吗？中国审计报告暴露哪些地方财政黑幕？
2023/06/27　人民日报　李强分别会见世界经济论坛主席施瓦布、世界贸易组织总干事伊维拉