5 月初柬埔寨總理洪森在一場關於亞洲未來的國際會議上表示，如果他不求助於中國，他可以依靠誰。然而在美中衝突已成形的世界格局之下，試圖躲在中國身後卻是得承擔遭受國際孤立的風險，而像柬埔寨這樣的貧窮小國可能負擔不起這種風險。而美國來說，則可以透過貿易關稅優惠大餅跟中國在柬埔寨競爭影響力，乃至於讓在中國的產線移往柬埔寨。
從歷史上看，柬埔寨並不總是能得到中國的支持。因為中國有自己不斷變化的利益。中國在 1970 年代支持紅色高棉的波布政權，洪森當時作為軍事指揮官幫助波布掌權並實施種族滅絕。1976 年毛澤東去世後，意識形態對中國共產黨領導階層來說變得不那麼重要，似乎對柬埔寨的極端主義政權失去了興趣。這讓波布深感擔憂，他於 1976 年 10 月前往中國試圖鞏固北京對政權的支持。但 1979 年越南進攻柬埔寨時，中國沒有採取任何行動支持紅色高棉，中國當時認為紅色高棉的極端主義和不穩定意味著波布政權不值得捍衛。其後洪森在柬埔寨建立個人王朝的計劃同樣會讓中國付出高代價，因為洪森試圖跟自由世界建立穩定和更理性的關係，例如跟歐盟的《除武器外所有產品》（Everything But Arms, EBA）的關稅、免配額的優惠待遇。
圖／KT/Siv Channa
不過，由於歐盟認為柬埔寨無法改革人權問題，欲將柬埔寨自《除武器外所有產品》（Everything But Arms, EBA）的優惠貿易制度中剔除。歐盟要求人權的推力加上中國亟欲對外擴張的金援拉力，洪森近年明顯地往中國靠攏。但是，越來越多的跡象表明，國際社會決心不對中國系統性侵犯人權的行為視而不見。2021 年 3 月，歐盟制裁了在新疆維吾爾自治區犯下危害人類罪的中國官員。5 月歐洲議會通過決議，中止歐中貿易協定。
因此，柬埔寨在野黨領袖山嵐西（Sam Rainsy）認為，認為在這種歐美反中的背景下，柬埔寨這樣被強國環伺的國家應該要盡可能的加入多元的各種聯盟。但關鍵在於洪森在人權議題上一貫糟糕的記錄引起了國際譴責，但是中國不在譴責行列之中。而柬埔寨的人權問題也確實讓柬埔寨付出失去歐盟市場的巨大代價。
針對美中衝突下的柬埔寨對外問題，柬埔寨問題專家 Heimkhemra Suy 指出貿易是恢復美柬關係的關鍵。2020 年 12 月美國對柬埔寨的普遍性優惠關稅制度（GSP）到期，是否再續尚待決定。而到期意味著柬埔寨對美國出口的「最惠國」地位受到了影響。在普遍性優惠關稅制度下，柬埔寨在行李、背包、手提包和錢包等旅行用品享有免稅，相較之下一般進口關稅則高達 20%。但是，跟歐盟的《除武器外所有產品》一樣，美國普遍性優惠關稅制度的續簽有一系列標準條件，包括勞權、人權和法治，美國參議員克魯茲（Ted Cruz）和庫恩斯（Chris-Coons）最近要求國會審查柬埔寨的人權，再決定是否續柬埔寨的普遍性優惠關稅制度。
然而，對洪森來說，在政治上開放多黨競爭、改善人權換得歐美的貿易優惠，卻得冒著失去政權的風險。另一個選擇是，繼續走威權主義，但可能會面臨經濟制裁或失去美歐等西方大國的貿易優惠，結果導致得對中國更加依賴。而無論美國或歐盟在柬埔寨的影響力減弱到什麼程度，中國鐵定都會積極擴大對柬埔寨的影響力。因此，如果柬埔寨失去普遍性優惠關稅制度地位，洪森很可能會選擇更擁抱中國，同時越來越無視美國和西方的壓力。
對美國來說，普遍性優惠關稅制度可以透過取消中國製造業競爭對手的關稅，來加速跨國企業在中國的產線加速移出。因此如果沒有普遍性優惠關稅制度，即使美國對中國輸美產品加徵關稅，中國部分產品的生產還是比東南亞國家有競爭力。例如 2020 年柬埔寨製造的免稅背包的平均成本為 7.86 美元，而中國製造的背包在含關稅的情況下平均成本為 4.78 美元，因此，除去免稅優惠會讓柬埔寨商品的成本更沒競爭力。而近年來美國公司也利用普遍性優惠關稅制度將採購從中國轉移出去。普遍性優惠關稅制度計劃擱置的時間越長，貿易回流中國的可能性就越大。
圖／Envato Elements
現有數據顯示，2018 年柬埔寨對歐盟的出口總額為 54 億歐元，其中 52 億受益於《除武器外所有產品》。相比之下，柬埔寨對美國的出口中受益於普遍性優惠關稅制度的比例要小得多，2018 年在對美國的出口總額為 38 億美元中，約 7.2 億美元受益於優惠關稅，這意味著美國的關稅優惠效益不如歐盟。不過，2020 年因為武漢肺炎跟部分《除武器外所有產品》優惠取消，導致柬埔寨對歐盟的出口從 2019 年 46 億歐元下降到 2020 年 37 億歐元，同期美國則是從 54 億美元升至近 66 億美元。
從柬埔寨的貿易特性來看，增加對中國的貿易無法取代與美國之間的貿易，因為美國是柬埔寨產品的消費者，但柬埔寨卻是中國產品的消費者。例如最近簽署的柬中自由貿易協定可能會促進中國消費更多柬埔寨商品，尤其是農產品，但柬埔寨對中國的農產品出口價值不大。此外，儘管沒有傳統關稅，柬埔寨的農產品仍面臨一系列中國非關稅的抵制措施，柬中兩國需要很長時間才能解決。另一方面，儘管中國對柬埔寨的支持似乎是無窮無盡的，但這得立基於中共持續的統治以及中國持續的經濟成長。
因此 Heimkhemra Suy 認為，對美國來說，可以透過貿易跟中國競爭影響力，並深入中國無法進入的領域。而以柬埔寨賺取外匯的角度來看，美國是更好的貿易夥伴。柬埔寨應該避免把所有東西都放在一個籃子裡，而對柬埔寨統治階層最重要的問題是，是否有考量讓柬埔寨的對外關係多元化。
參考來源：
2021/05/27 The Diplomat Trade Holds the Key to the Renewal of US-Cambodia Ties
2021/05/27 The Diplomat Is Cambodia’s Exclusive Dependence on China Inevitable?
