【宋承恩】《預防台灣遭侵略法草案》—— 美國對台灣安全承諾再升級

美國眾議院外交委員會亞太小組共和黨議員泰德．約霍（Ted Yoho）7 月 29 日正式向眾議院提出《預防台灣遭侵略法草案》（Taiwan Invasion Prevention Act），授權美國總統在台灣遭受中國武力攻擊時，以美國武力回應，並提出其他的增進台灣安全合作建議事項。

雖然該草案目前尚在個別議員提案階段，是否能獲得兩院通過，總統簽署成為法案尚未可知，但隨著美中對抗全面升級，相關法案的立法進度可快可慢。以《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act of 2020）來說，在 5 月 21 日由參議員圖米（Pat Toomey）提案，6 月 25 日即獲參議院通過，在中國強行施加港區國安法的隔天，7 月 1 日眾議院通過，7 月 2 日參議院再通過一致的版本送交總統，7 月 14 日即經川普簽署生效，前後歷時僅月餘。

更重要的是，在台海情勢日益緊張之時，該案把對台灣的安全承諾，直接用明文授權總統動用武力的方式表達，在 1979 年之後的各項文件中，從來沒有這麼清楚過。不但從戰略模糊走向戰略清晰，更已趨近 1954 年的《共同防禦條約》與 1955 年《福爾摩沙決議》的用武授權。

的確，除了沒有一紙條約的形式以外，《預防台灣遭侵略法草案》相較於 1950 年代的上述兩項文件，內容更切合實際，也因為其中的授權用武三條件，更具行動性（operational）。此案如果通過，國會已將鑰匙交在總統手上；台灣一旦遭受中國侵略，美國總統可以據此動用美軍，不再需要經過國會。屆時，是否以軍事手段加以因應，端視總統的決定。也就是說，對台灣的安全承諾不再只展現在紙上，而是可以付諸實際行動。在此意義上，《預防台灣遭侵略法草案》與過去的文件，最大的不同是具有行動性。

討論內容之前，必須釐清，此處談的是藉由授權總統使用武力，所展現的對台安全承諾，並不必然與「美國是否會出兵」直接相關。以「美國不會出兵協防台灣」否定當前課題重要性的論述，是無效的。因為當前課題的重點在前階段的國會授權，及其嚇阻效果。實際的惡害固然有嚇阻力，但有嚇阻力的卻不限於實力相逼。即使此案通過，台灣遭受侵略時美國是否出兵，仍視屆時的美國總統的決定。而總統是否出兵，仍需考量相當多的國際國內局勢，包括軍事勝利的可能性、財政預算負擔、不出兵是否危及盟邦乃至美國自身的安全等，本質上仍是政治決定。但無論如何，事先授權動武的動作，本身即有展現美國維持台灣安全的決心，嚇阻中國不要鋌而走險軍事侵略，具有極重大的政治意義。

美國升級對台灣安全的關注

《預防台灣遭侵略法草案》的推出並非單一動作。其意義必須由美國不斷升級對台灣安全的關注加以理解。

1979 年《台灣關係法》中，台灣的安全是放在「西太平洋地區的和平及安定」的框架之下；任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途，都將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而構成美國的嚴重關切。在此框架下，美國將維持抵抗中國武力與脅迫的能力，並提供台灣防衛性武器。這些提供了過去四十餘年來的政策框架，而美國對台軍售也成為是否履行對台安全承諾的檢視重點。但近來這些已經經歷了以下極重大的轉變，我們對美國安全承諾的看法，也不能停留在過去。

美國在信守以《台灣關係法》為基礎的對台安全承諾以外，也不斷敦促台灣加強其國防。2019 《台灣保證法》（Taiwan Assurance Act）中，除了強調台灣安全是印太持續和平與安全的關鍵因素以外，也支持台灣執行不對稱防衛戰略、呼籲台灣增加其國防預算，並要求美國行政部門常態化對台進行的防衛性武器移轉。《2019 年度國防授權法》中，敦促台灣強化即時應戰能力，而美國也應該加強與台灣的防務和安全合作，以支持台灣發展有能力的、立即的和現代化的國防力量，進而維持足夠的自衛能力；並要求諮詢台灣相關人員，進行全面性的台灣軍力評估，以及擴大美國與台灣的高階軍事交流和聯合訓練。

《2020 年度國防授權法》擬定時正值台灣進入大選，對台灣的安全情勢的評估不再侷限於軍事安全，而是要求行政部門評估軍事、經濟、資訊、數位、外交、或其他任何威脅的形式。其中特別強調保護台灣民主：法案要求美國國防部長加強與台灣在網路安全的合作，並要求美國國家情報總監，在 2020 年台灣大選後 45 天內，應針對中國干預或破壞選舉而進行的行動、以及美國為阻止此類行動所做的努力，向國會提交報告。

《預防台灣遭侵略法草案》中同樣也展現了整合性的安全觀，其中所提到的除了軍事安全，還包括區域和平對話、美台聯合軍演、美台救災與人道救援合作、美台高層交流互訪等。

七月參議院剛剛通過的《2021 年度國防授權法》草案中，針對中國所提出的發動有限度衝突，以戰逼和並切斷台灣外援的戰略，明確要求美軍需具備拒斥中國迅速控制台灣以造成既成事實的能力。所謂造成「既成事實」（fait accompli）的戰略是指中國在美軍尚未作出有效反應前，利用軍事力量奪取台灣控制權，同時讓美軍相信採取應對行動將非常困難或必須付出高昂成本。此一條文實際上已將稍早參議員霍利（Josh Hawley）與眾議員蓋拉格（Mike Gallagher）所提《台灣防衛法》（Taiwan Defense Act）草案的主要措施，納入法案。同時，《2021 年度國防授權法》建議邀請台灣參與環太平洋軍演。此議正由台灣方面評估中。

由以上一連串的動作來看，《預防台灣遭侵略法草案》是在既有基礎上最新一波的強化，也是美中對抗全面升級的產物。簡言之，在《台灣關係法》下，美國將維持抵抗中國武力與脅迫的能力（capacity）；在《台灣防衛法》草案下，美國展現其防衛台灣的意願（intention）；《預防台灣遭侵略法草案》則預先去除總統取得用武授權（authorization）可能的政治紛擾。從能力到意願，再到授權，美國對台安全承諾已有相當顯著的演進。另一值得注意的，是整體的安全觀，以面對來自軍事、經濟、資訊、數位、外交、或其他任何威脅的形式。

這些加總起來，給中國清楚的訊號：美國對台灣的安全承諾，由過去的戰略模糊，走向戰略清晰。因此，當前的情勢，不再能用過去的框架視之。美國履行對台安全承諾，不再只看是否賣武器，而是由以上各項具體作法實際拉抬幫忙；近來包括衛生部長訪台的外交提昇，也不再是用「一中原則」或「一中政策」能夠妥適理解的。因此，一直說「美中關係是以『一中』為政策基礎」；美國「賣槍不賣命」等等，都是陷於過去的框架，沒有跟上過去一年多來的大幅轉變。

務實看待美國對台灣安全承諾

美國對台灣安全的承諾，內容究竟是什麼，背後的政策基礎又是什麼，必須由美國各項政策文件，一次又一次的細心分析。唯有如此，才能務實評估，避免過與不及的兩種陷阱：一種是對美國為台灣用兵的可能性，過於自信，認為台灣戰略地位如此重要，台海一旦有事，美國必然加以因應，以確保台灣是「不沈的航空母艦」。這種看法，徵諸歷史（例如 1958 年金門砲戰與 1996 年飛彈危機中美國的行動）以及近來的情勢，固有所本，但也不要忽略了美國透過上述法案、政策文件及各種管道，不斷關切呼籲台灣強化自身的國防安全。

第二種陷阱是認為美國釋放出來的各種政策訊號，仍留於紙上談兵，「口惠而實不至」。而且美國只是把台灣當「棋子」，為的是謀取更大的自身利益，而不是真心「挺台灣」。馬英九最近甚至說，解放軍攻台「首戰即終戰」，因為現在美軍不可能來。這類想法往往與可觀察到的事實差距甚大（例如以下將提及的美軍強化戰略佈署），推論存有無法言明的死角（什麼都可以說成「口惠而實不至」，不是嗎？什麼才是「實至」？）而結論更是別有用心地推導到「台灣不要輕信美國，應該在美中之間保持平衡」的結論。這些說法，完全經不起檢驗。

美國持續加強印太戰略佈署

《預防台灣遭侵略法草案》的推出同時深具戰略意義。這點要由近來美軍不斷強化印太與台海周邊的戰略佈署來看。

約霍的草案提到中國正迅速的進行軍事現代化，而且近來在台海周邊不斷進行軍事活動，試圖騷擾與挑釁台灣。正如外交部長吳釗燮 7 月 23 日受訪時所說，中國正在加大軍事準備以拿下台灣：四月遼寧號航母編隊通過了台灣海峽；六月中國軍機 6 次闖入台灣防空識別區，經警告後驅離。據吳釗燮說，六月中國軍機幾乎每天擾台飛行，比政府對外宣布的次數要頻繁得多。由中國內部言論來看，特別在蔡英文以壓倒性票數勝選之後，和統無望論、武統論甚囂塵上，掀起對台政策不同人馬的論戰，彼此撻伐，到軍方鷹派代表人物喬良必須以民族主義說詞予以降溫的程度。約霍在新聞稿中也說，由中國對香港，在南海，以及中印邊境的動作來看，中共不顧國際壓力與譴責，正一步步實現其領土野心。

應一併注意的是，對應中國日漸頻繁的軍事活動，美軍相應的加強在印太與西太平洋區域的活動。七月初美國雷根號（USS Ronald Reagan）與尼米茲號（USS Nimitz）雙航艦在南海進行軍演，其後尼米茲號與印度海軍在印度洋軍演。7 月 6 日美軍 RC-135 偵察機經巴士海峽進入南海，距離廣東領海基線約 110 公里；7 月 8 日美軍 EP-3E 電偵機接近廣東領海基線約 91 公里處；7 月中旬美軍集機載地面監視、戰鬥管理、指揮及控制功能為一的 E-8C 指揮機，5 天內第 3 次近距離飛抵中國外海，最近時距離廣東領海基線僅 125 公里；7 月 26 日美軍 P-8A 反潛巡邏機與 EP-3E 電偵機分別自台灣南北兩端戰機升空，接近中國偵搜，最近距離浙江、福建交界一帶的領海基線只有約 76.5 公里。美軍密集對中國沿岸及南海軍事設施偵蒐定位，似在為一旦有武裝攻擊時的回應行動做好準備。

在美國衛生部長阿札爾（Alex Azar II）訪問台灣，中國軍機踰越海峽中線侵入台灣防空識別區之際，8 月 8 日美國海軍「雷根號」（USS Ronald Reagan）航艦與安提頓號（USS Antietam）巡洋艦現身東海監控情勢。

綜上，美國密切注意西太平洋的安全情勢，無庸置疑。美國加強對中國軍事設施的情蒐定位，也似乎在釋放出已作好戰爭準備，警告中國勿輕舉妄動。最近美國陸軍參謀長麥康維爾（James McConville）指出，美國正在檢討印太地區的軍事佈署，以確保有足夠火力與兵力反制來自中國的威脅，其中包括「成立全領域聯合作戰部隊」（establishing joint all-domain task forces）。由強化戰略佈署的角度看《預防台灣遭侵略法草案》，才能了解其中授權動用美軍的三個情況的行動（operational）意義。

《預防台灣遭侵略法草案》中扣板機的紅線

在當前戰略佈置的背景下，《預防台灣遭侵略法草案》最特別之處，是明定授權總統動用美國軍事武力，以反制侵略台灣行動之時機。依據草案，美國總統在以下三種情況任何一種發生時，可以動用美國武裝部隊： 

1. 若台灣遭受中國解放軍的直接武力攻擊；
2. 台灣有效管轄的領土（territory）受到中國軍隊的侵略；
3. 台灣管轄範圍內軍人、平民生命受到威脅，有軍民遭到殺害、或可能立即遭到殺害時。

因此，三個關鍵字是：攻擊、領土、人。

之所以用三個情況，定下扣板機的紅線，是因為現代戰爭或軍事摩擦的形態。傳統上的大規模軍力集結，陳兵邊境、對台灣船舶或航空器發動攻擊、乃至飛彈射擊，固然構成「直接武力攻擊」，但海上封鎖、軍艦戰機的海空遭遇或小規模擦撞，則不一定能夠構成直接武力攻擊。因此，後面兩個情境，是在補充「武力攻擊」所不能涵蓋的情況，以捕捉現代戰事的實際情況。

其中「領土」的定義，特別耐人尋味。條文中講的是「台灣」有效管轄的領土，而不是「中華民國」。提到「領土」（territory），明顯的把台灣當國家看待，而非一地理名詞。什麼是台灣現時台灣有效管轄的領土？目前台灣有效管轄的領土包含台澎金馬、東沙島、太平島，但不包括釣魚台。（釣魚台為《美日安保條約》所涵蓋）

這條定義跟 1954 年的《共同防禦條約》中對中華民國有效管轄領土的定義非常不同。1954 年的《共同防禦條約》中所指的「領土」，就中華民國而言，「係指台灣與澎湖」。在台灣方面的運作下，美國國會於 1955 年通過「福爾摩沙決議案」，授權美國總統「在其認為必要時為確保及防衛台灣及澎湖，以抵抗武裝攻擊之特定目的，得使用美國武裝部隊。此項授權包括該地區內，現正掌握友邦國家之有關據點及領土確保及防衛」。依此，美國在 1958 年的金門砲戰中，才得以協防金門。

但 2020 年的《預防台灣遭侵略法草案》，則直接涵蓋「台灣有效管轄的領土」。

國內持不同國家想像的人，如何看這個條文？統派或「中華民國派」是否仍要堅持台灣政權繼續對中國的領土主張？（即使 1954 年的《共同防禦條約》也未擴及中國領土）建國派的人是否繼續堅持台灣僅擁有台澎，甚至要求美國不要協防其他的土地例如金馬、東沙、太平島？當然，提案目前如此寫，背後當然有美國的盤算，但美國的戰略盤算是什麼？

將範圍涵蓋「台灣有效管轄的領土」下，使用武力協防台灣（行使集體自衛權）的可能情況，例如：因應中國強奪東沙島或太平島，美國摧毀中國在南海島礁上的軍事設施；或因應中國攻擊金門或馬祖，美國摧毀中國沿海飛彈基地。這些軍事行動，當然必須遵守國際法下自衛權（self-defense）之合比例原則（proportionality principle）。但由上例子可見，協防範圍的的擴大，本身即有重大的戰略意義，使美國藉由協防台灣，可以對中國在南海島礁或中國沿海區域的軍事設施，施以因應行為以遏止其侵略。而其中的關鍵點，正是因為台灣在南海及中國沿岸，有「有效管轄的領土」。

第三道紅線，可稱為「第一槍原則」，即一旦有台灣軍人平民「遭到殺害、或可能立即遭到殺害」，才能扣板機行使集體自衛權。此一要件很清楚表示，台灣及其盟友美國不會主動挑起戰爭，但也不會坐視中國挑起戰爭。但一旦有台灣軍人平民「遭到殺害、或可能立即遭到殺害」，則可以軍事武力回應。可想像的例子是軍機在空中擦撞，造成台灣的飛行員死亡或受死亡威脅，則可以合比例的武力加以還擊。

在以上意義，《預防台灣遭侵略法草案》具有行動性（operational），甚至可以說是「扣板機法」。如此表達，美國對台灣的安全承諾，化為可以開啟軍事行動的準則，戰略意義再清晰不過，絕不是紙上談兵或「口惠而實不至」。

經由本文的整體分析，《預防台灣遭侵略法草案》具有重大的政治戰略意義：它使用國際法的語言，明白表示中國侵略台灣違反國際和平與安全；它再次肯認了台灣安全是重中之重，是美國的嚴重關切。更重要的是，它包含了行動方略：不但說，還要做。在美中對抗全面升級，中國毫不掩飾使用暴力實施《港區國安法》的當下，中國對台灣外交地位的提升欲加報復之際，《預防台灣遭侵略法草案》是否有可能繼續挺進，完成立法，值得密切關注。

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【作者活動預告】

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