日（18）前國家通訊傳播委員會（NCC）宣布，中天新聞台因為屢次違規製造假新聞、旺旺中時董事長蔡衍明介入新聞製播等原因，駁回中天新聞台聲請的衛星廣播電視事業執照換發；另外，針對中天綜合台的部分，NCC 則是採取有條件的換發執照。
依據 NCC 發布的新聞稿顯示，中天新聞台在 2014 年 12 月 12 日到 2020 年 12 月 11日期間，共計違規 25 次，受警告處分 2 件，受罰鍰處分 23 件，核處金額共計 1153 萬元。受核處事由包含：違反事實查證 12 件、妨害公序良俗 5 件、妨害兒少身心健康 4 件、節目廣告不分 2 件、違反兒少法 1 件、營運不當 1 件。
另外，民眾申訴案件由 2017 年 72 件（占本會受理電視類人民陳情及申訴總量 4.71%）暴增至 2019 年 962 件(占該會受理電視類人民陳情與申訴總量 31.55%），檢舉的案件數量相當驚人。從以上的違規事實可以理解到，中天新聞台之所以未能順利換照，與其近年來屢次違規、未能改善有密切關係。
（圖／中央社製圖）
除了屢次違規而無法改善以外，NCC 表示大股東蔡衍明以及非中天公司人員邱佳瑜，直接或間接介入中天新聞台製播，明顯違反該公司所訂「中天電視新聞自主公約」，新聞部相關主管卻未表示異議，這樣的情況顯示出中天新聞台的新聞製播已經受到不當干擾。
從蔡衍明介入製播新聞內容的情事來看，中天新聞台已經很難保持中立，進而難以期待新聞從業人員本於新聞專業製播新聞內容，如此一來是否能夠符合新聞自由作為基本權利的傳統功能：「善盡監督政府的功能」，實在讓人懷疑。
也就是說，新聞自由作為一項憲法第 11 條所保障的基本權利（參照大法官解釋第 364 號），其最傳統的內涵或功能即在於：保障新聞從業人員可以獨立自主，本於專業製播新聞內容，以發揮監督政府的作用。但是，如果中天新聞台製播的新聞內容可能遭受到特定人士，尤其是電視台經營高層的介入，那麼就難以期待中天新聞台的新聞從業人員，確實是本於專業來製播新聞，進而監督政府。
（圖／中央社記者王飛華攝）
中天新聞台或是中天綜合台向 NCC 申請換發執照，換發執照的行為依據行政程序法第 92 條 1 項，乃是典型的行政機關作成之行政處分，中天新聞台對於不予換照之決定，可能採取的訴訟途徑如下：
首先，依據行政程序法第 108 條與 109 條之規定，已經召開過聽證會之事件，當事人如有不服得免除訴願程序，因此中天集團可以直接提起行政訴訟。
中天集團可以依據行政訴訟法第 5 條 2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」提起「課與義務訴訟」，也就是請求行政法院判決命 NCC 應給予換照許可。
至於，為了避免 12 月 11 日之後中天新聞台因為沒有執照而無法繼續製播新聞，依據行政訴訟法第 298 條 2 項規定「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」向法院聲請「定暫時狀態處分」，請求法院允許暫時繼續製播新聞。不過，是否能夠向法院妥善說明確實有避免急迫危險之必要，恐怕並不容易。
從以上的說明也可以看得出來，中天新聞台雖說自己的新聞自由或言論自由被侵害，但其實在法治國原則的要求下，中天新聞台可以到法院進行訴訟，讓法院有介入審查 NCC 不予換照是否合法妥適的機會，這也是台灣作為法治社會的可貴之處。
（圖／中央社記者吳家昇攝）
至於，中天綜合台雖然順利更換執照，但是也被 NCC 設下「附款」。
行政程序法第 93 條規定，行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。所謂的附款，就是行政機關在作成行政處分時，為了更有彈性、符合個案需求，允許行政機關在行政處分作成時，另外附上對當事人的要求、或是該行政處分生效的期限、條件等。
以本次中天綜合台的換照案為例子，NCC 在評估過後認為，可以給中天綜合台新的使用執照，但是為了讓中天綜合台改善缺失，就要求中天綜合台必須針對特定事項進行改善，這些對於中天綜合台的要求，乃是附著於允許換照的「附款」，這也是為什麼 NCC 的新聞稿會說，這是「附附款予以換發執照」的緣故。
「附款」是 NCC 在發給執照常用的法制工具，透過這項法制工具，一來可以盡量發給執照，避免過度侵害媒體業者的新聞自由、言論自由，但一方面也可以透過施加：「條件、期限、負擔、保留廢止權、保留負擔之事後附加或變更」（參照行政程序法第 93 條），來要求業者必須提升製播節目的品質，以或符合特定的政策走向、公共利益目標等。
在本次的中天綜合台換照一案中，NCC 要求：
一、提升每年本國節目比例至 75％。
二、每年投入本國綜藝及戲劇節目製播經費不得低於 151,580,000 元。
三、週間黃金時段晚間 8 時至 10 時，1 年至少排播 2 檔本國戲劇節目。
四、中天公司應於年度結束後6個月內將經會計師查核之報告及相關說明作為履行上述負擔之佐證資料，報送該會審查。
以上四款就是典型的施加於中天綜合台（附款中的）負擔。
（圖／中央社記者鄭傑文攝）
另外值得說明的是，除了針對中天綜合台的換照設立附款以外，NCC 還作成「行政指導」。NCC 要求，中天綜合台應針對所需專業進行教育訓練，亦應參酌民眾申訴及遭核處案件安排相關課程，強化及落實編審機制，以減少申訴及避免違規、請持續提升本國節目製播，持續遵守指定時段製播本國節目比例規定…等六項事項，那麼所謂的「行政指導」又能發揮什麼功能呢？
所謂「行政指導」，指的是行政機關在事務管轄範圍內，用輔導、勸告、說明等「不具備法律強制效力」的方式，促進當事人一定作為或不作為（參照行政程序法第 165 條）。這個法制工具的特色就是，如果當事人拒絕履行、不甩行政機關，行政機關原則上也不能夠發動具有強制效果的執行行為，且必須立即停止，也無法據此給予當事人裁罰。
不過，NCC 之所以仍要使用行政指導，乃是因為藉此可以協助中天綜合台更明白自己應該如何改善，才能在之後的換照程序中，符合 NCC 的標準，避免無所適從，也能藉此盡可能促進中天綜合台的改善工作。
（圖／中央社記者吳家昇攝）
有論者指出，言論自由應該盡可能避免國家公權力介入審查，因此 NCC 此舉實在有侵害新聞自由或言論自由之嫌疑。筆者以為，中天新聞台基於上開種種違規事實，尤其是大股東蔡衍明介入新聞內容製播，已屬於 NCC 必須適當介入、調整之理由。
畢竟，我們除了高舉言論自由或新聞自由的大旗之外，也不能忘記行使言論自由或新聞自由所必須擔負的義務，縱使現行廣電法相關規範，也許不足以建構我們所期盼的「媒體治理」，但是：
允許 NCC 介入言論自由或新聞自由，的確可能造成不義，不過如果允許中天新聞繼續製播假新聞，是否更加不義？留待讀者們思考。
