馬格尼茨基人權問責法　公聽會會後簡評

美國全球馬格尼茨基人權問責法（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act），該法案於 2015 年 12 月 17 日於美國參議院通過，授權美國政府得對於嚴重侵害人權、妨礙爭取人權之人及國外嚴重貪污受賄之相關人士實施制裁，如：禁止入境、凍結相關個人或組織的資產、拒絕核發簽證或取消已核發之簽證。

為了避免台灣成為藏匿不法資金、躲避追緝的漏洞，台灣科技法學會、陽明交通大學科法學院共同舉辦：「台灣版馬格尼茨基人權問責法」公聽會，希望能引起民間討論，促成國會立法。

（完整報導請見：加入國際人權連線 推動馬格尼茨基人權問責法）

本文為筆者參與公聽會之後，針對現場立委與學者專家意見進行整理，並且指出個人的初步意見，提供給各界進一步思考。

外交意義：加入全球人權連線

2016 年在美國國會已經通過該法案，范雲委員也在現場提及，本次推動法案，受到美國 AIT 官員的注意，並且已經與 AIT 官員進行會議討論。換言之，如果該法案順利推動，將可以避免台灣成為全球防堵侵害人權者的漏洞，並且可以藉此與美國、歐盟等國家發展實質上的人權外交，形成全球防線。

對於外交處境艱難的台灣來說，人權立國、人權外交，是一個應該被認真思索的外交策略。世界各國逐漸關注中國在新疆大蓋集中營（血棉花）、緬甸軍政府的血腥鎮壓等侵害人權事件，在這個時間點，透由人權來與他國發展實質外交關係，絕對是必須認真思量的策略。

法案的落實：應由哪個部會主責？

范雲委員表示，該法案涵蓋面廣泛，有涉及外交、國安、金融管制、犯罪訴追等，應該由外交部、法務部、金管會、還是監察院的人權委員會主責？

倘若由外交部主責，對於形成人權連線，與美國官員直接對口接洽，發展實質的人權外交，應有幫助；若由法務部主責，可以直接由檢調單位針對相關犯罪進行偵查；如果由金管會主責，那麼針對不法資金的流動與監管發揮直接作用；若由監察院的人權委員會主責，基於人權委員會的獨立性保障，或可免去不當的政治效應影響。

然而，如果由單一部會主責，在遇到跨部會的制裁事務時，部會之間的橫向溝通若不佳，制裁的效果恐怕難以落實；相對的，如果由數個部會共同主責，那麼也要避免互踢皮球的窘況。總之，要落實人權問責法案，必須注意部會之間的內部行政分工。

立法技術：另立專法還是修改既有的「資恐法」？

宋承恩老師指出，目前法制上已經有資恐防制法，可以考慮修法即可達到所欲追求的效果。簡言之，資恐防治法 1 條規定：「為防止並遏止對恐怖活動、組織、分子之資助行為（以下簡稱資恐），維護國家安全，保障基本人權，強化資恐防制國際合作，特制定本法。」是否可以透過修改既有的資恐法，即可達到人權問責法的效果？

比方說，擴大制裁的名單，將美國、歐盟等盟邦已經宣布的制裁名單，也直接納入本法的制裁名單中；或者是，或將「侵害人權」也列為發動制裁之理由，以擴大制裁之範圍。藉此似乎也可以達成推動問責法案的目的，而在立法技術上也較為簡便。

中方的反制壓力：台灣的承受能力與他國不同

宋承恩老師提醒，當我們推動這部法案時，必須要嚴肅考慮到中國可能會有的反制行動。對於美國等通過「問責法案」的國家，中國方面都有發動制裁予以反制，對於台灣來說，中國是不是會升高制裁行為？這樣的制裁行為是不是我們都可以承受的？必須予以注意。

筆者認為，宋承恩老師的提醒，除了要關注到中國對於台灣的制裁行為可能會更強烈、更危險以外，也必須注意到，因為中國的制裁行為，讓台灣內部的特定政黨或利益團體，有見縫插針、炒作議題的機會，進而造成分化群族、意識形態對立，這樣的「政治效應」也是有別於美國等國家，而台灣所獨有且必須嚴正考量的負面效應。

正當程序的設計：事前保障跟事後救濟

出席的幾位律師與學者不約而同提醒，發動制裁必須合乎正當程序（Due process）。 所謂的正當程序有兩個內涵，一個面向是實質正當（Substantive due process），也就是這樣的制裁是否公平、正義；另外一個面向則是程序正當（Procedural due process），也就是如何的程序機制可以保障當事人的權益，比方說讓當事人可以陳述意見。

發動制裁如何合乎程序正當，可以探討的面相至少有：「事前或事後的程序權保障；事前與事後的法官保留。」

事前的程序權保障，例如是否要給予被制裁者陳述意見的機會，甚至召開公聽會？事後的程序權保障，則涉及到是否給予被制裁者救濟的機會，例如到行政機關提起訴願，或到法院提起訴訟？

事前的法官保留，則涉及到發動制裁，例如凍結財產、禁止入境，是否需要先經由法官審查，又或是由行政機關直接為之？事後的法官保留，與上文提及的事後程序權保障雷同，就是給予被制裁者到法院提起訴訟的機會。

發動制裁如何符合實質正當，涉及到對於「人權」的概念界定。申言之，哪些行為屬於侵害人權，進而是我們要予以制裁的，必須定義清晰。例如：如果某跨國企業的內部工作分派，對於女性或種族有強烈歧視，是否屬於侵害人權，而要發動制裁？

又或是說，該法案的「侵害人權」也就僅僅限縮在「種族屠殺、海盜、酷刑、貪腐」等違背普世價值的嚴重犯罪？必須定義清晰，否則動輒得咎，恐怕違背實質正當。

總之，何謂合乎程序正當，必須考量到現實上行政與司法資源如何分配，我國現有法制度如何運作，並且依據不同制裁手段的嚴厲程度，予以細緻區分，在立法技術上實在是一大挑戰。倘若未盡符合正當程序，則第一線的執法人員忌憚「違法違憲」而不敢發動制裁，後續提交到法院後審查，又可能遭到法院撤銷該制裁，如此一來，問責法案美則美矣，但仍如空中樓閣。

結語

總而言之，該問責法案對於人權保障的落實，以及外交上的重大意義，筆者完全認同。不過作為法律人，我更關心的是，該法案通過之後，是否可以真正對接到我國現有法制運作，是否可以讓「執法人員敢使用」而且「司法單位可審查」？否則，通過的法條千萬條，能用的卻沒有一條，那麼，保障人權的美意終究停留在「想像」，永遠走不到「現實」。