【宋承恩】爭議的豈只是台灣海峽法律地位?中國正吹響進犯台灣的號角!

T 和隔壁 C 家就隔著一條小巷弄。社區居民出門上班上學購物,向來都走這條通道。

C 家大業大看來很有錢,經常頤指氣使欺侮霸凌 T,社區的人都看不慣。前幾天 C 忽然在社區門口自行張貼公告,嚴正聲明:

  1. C 擁有 T 家的產權;
  2. 基於這個理由,T 與 C 之間的巷弄是歸 C 管的,不是公共的;
  3. 社區居民、外界訪客可以繼續通過小巷弄,但 C「保留管理特定人士通過」的權利。

這條巷弄之所以重要,除了大家都要通行以外,還有一個原因: C 家主張 T 家是自己的。

但 C 不去法院解決,反而是一直準備武器、壯丁,想要用強迫的手段把 T 的房子「奪回來」。過去 C 家曾多次嘗試侵犯 T,其他社區住戶想要阻止 C,方法之一是進入巷弄;若是不再能進入巷弄,勢同坐視 C 一步步包圍 T。

社區人士多半看得很清楚,紛紛表明 C 對巷弄的主張不合理。

作為 T 家人,你對 C 的表態,採取什麼立場?

不要讓錯亂掩蓋核心議題

寫到這裡,這件事其實並不那麼複雜。

但對中國國民黨,這件事卻形成了嚴峻的挑戰,兩天內要發三次聲明,用複雜的話語繞來繞去,把大家的頭都搞昏了。

以中國國民黨在這題的立場作為例子,不是因為國民黨有多重要,而是因為它的左支右絀,相當程度地反映了國民黨、中國、以及體貼中國立場的眾多學者專家的錯亂。

不幸的是,在華文世界,這些學者專家仍佔據著話語權。

因為錯亂,才需要在名詞上咬文嚼字,或不問制度的立意,在法條的技術分析上打轉。

在這題上,三個互相連動的核心問題是:

  1. 台灣海峽的法律地位:各國的船舶、飛航器,包括軍艦、軍機,是否能在台灣海峽自由航行、通過,不受中國的干預?
  2. 台灣海峽的安全意涵:各國的軍艦、軍機,是否能夠在台灣海峽內活動,履行其軍力投射的目的,包括嚇阻中國對台灣的侵略?
  3. 台灣的主權:台灣屬於中國?還是不屬於中國?

後兩個議題,所有人都心知肚明。A 議題,台灣海峽的法律地位,則因為涉及海洋法專業,門檻較高,各說各話,籠罩在令人迷惑,乃至錯謬不斷的疑雲中。

上列三個核心議題,是解析台灣海峽議題的一體三面稜鏡(prism)。透過這面稜鏡,各方論述背後的立場,將無所遁形。反之,任何論述,若是在這三面向上沒有給出清楚的答案,是沒有幫助的。

現實狀況是,在 A 上的模糊立場或專業假象,往往是為了掩蓋在 B 及 C 上的真正立場。

在台灣海峽的法律地位(A)上若是說得模模糊糊,有可能是功力不夠,對制度認識不清。更糟的,是基於對 B 與 C 的先決立場,在 A 上配合中國,刻意混淆。

法律是論辯之學,任何議題都有討論的空間,但在台灣海峽的法律地位(A)上,法律立場是清楚的:台灣海峽中存在開放給各國船艦、飛行器自由航行、通過的水域。中國聲稱要改變一狀態,沒有法律根據。

中國在做的,是基於主張擁有台灣(中國對 C 的立場),出於排除軍事侵略台灣之阻礙的目的(B),在台灣海峽地位(A)上推出言語繁複的聲明。簡言之,這是出於重大政治與戰略目的,所進行的法律戰。

中國國民黨則是發現,自己在台灣主權(C)上,其實立場是與中國一樣的,但又想保衛台灣的安全(B),以致在台灣海峽地位(A)上翻來覆去,不知所云,想多方討好。

實際上,在中國日益猖獗的武力威脅下,中國國民黨在台灣主權(C)與台灣安全(B)上的立場,是互不相容的:為了「堅持台灣屬於中國」,勢必要犧牲台灣安全;若如其所說,國民黨是保台的政黨,難道不需要在台灣主權上,調整其立場?

中國國民黨現在開的台灣安全藥方,是不對抗、和中,但在過程當中犧牲了主權。但中國不守信用,已經是國際認證的行為模式。過去的「善意」或「創意性模糊」空間,早已不在。這不是「民進黨的錯」,而是因為中國當局的心急與進逼。犧牲主權,並不能帶來和平。

蔣介石時代的中國國民黨「堅持台灣屬於中國」,是為了維持其統治台灣的正當性。現在的中國國民黨「堅持台灣屬於中國」,究竟出於什麼理由?又要在台灣選舉,又無法自我改變為立基台灣的政黨,成天搞事掣肘把國內政治搞得烏煙瘴氣,是為了什麼?這裡水太深,不是單純如我要分析的,也不是我的關切。

我的任務只是指出,在當前局勢下,台灣不可能以犧牲主權的方法換取和平。為了捍衛台灣安全,唯有堅持台灣不屬於中國一途。

這不但適用於中國國民黨人士,也適用於主張「中華民國台灣」的政黨。「中華民國台灣」能夠被國際接受嗎?能夠鋪陳一個環境,讓更多想幫忙台灣的國家來幫忙嗎?

中國聲明啟動擴張法律戰

中華人民共和國外交部發言人汪文斌 2022 年 6 月 13 日在記者會中表示:

「台灣是中國領土不可分割的一部分,台灣海峽最窄處約 70 浬,最寬處約 220 浬。根據《聯合國海洋法公約》和中國國內法,台灣海峽水域由兩岸的海岸向海峽中心線延伸,依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區。中國對台灣海峽享有主權、主權權利和管轄權,同時也尊重其他國家在相關海域的合法權利。

此外,國際海洋法上根本沒有『國際水域』一說。有關國家聲稱台灣海峽是『國際水域』,意在為其操弄涉台問題、威脅中國主權安全製造藉口。中方對此堅決反對。」

這件事其實醞釀許久,特別是中國內部的鷹派,動不動叫囂要把台灣海峽「內海化」;中國軍方還在跟美國交涉時,一次又一次地提出。台灣的媒體把汪文斌的聲明講成中國試圖將台灣海峽「內海化」,只是複製中國的用語。台灣的陸委會聲明回應,也稱中國企圖將「台灣內國化、海峽內海化」,表明「絕不接受」。

但此處存在一個小小的斷裂:此處的「內海」,並不是國際法上的「內水」。台灣海峽幅員廣袤,並不是依國際法標準與陸地緊密相連,等同形成陸地一部分的「內水」。

所謂中國將台灣海峽「內海化」,要看定義。此處不是指國際法上的「內水」,而是指向中國試圖對台灣海峽中不被其主權涵蓋的水域,主張權利。

汪文斌 6 月 13 日的聲明,也以法律概念,包裝中國的主張。

中國主張台灣海峽完全被「中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區」所涵蓋,於其中中國「享有主權、主權權利和管轄權」。雖然聲明中同時也說「尊重其他國家在相關海域的合法權利」,但「管轄水域」乙詞,令人聯想中國在南海的主張:

 「中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權,並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權。」

中國擴張的主要主張,但包括台灣和歐美日等國都嚴正反對。
圖/報呱製圖

2009 年中國提出此項聲明時,沒有人知道它所謂的「附近海域」、「相關海域」指的是什麼,所謂的「管轄權」又是什麼。隨著時間的推移,中國騷擾菲律賓向來在黃岩島作業的漁船、剪斷越南委託探勘油氣船的纜繩、把自己的「中海油 981 號鑽油平台」拖到越南外海進行鑽井作業、宣佈設立海南省三沙市,管轄「西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域」、每年頒佈禁漁令,並以海巡船艦優勢執法「維權」。蠶食鯨吞的結果,現在中國實際上掌控了很大一部分的南海水域,不但對其中的資源運用行為強力管制,甚至干預它不喜歡的船舶或航空器的通過或飛越。至此,吾人才知道「相關海域」指的可以是「九條斷續線」所圍起來的海域,「管轄權」指的可以是掌控一切的權力。當然,依照 2016 年的《南海仲裁判斷》,這些主張與行為都是不合法的。

南海的前車之鑑,以及當前日本不斷指控中國派船艦、軍機慣常性地入侵尖閣群島/釣魚台的海空,在東海單方進行油氣探勘,在在顯示中國的改變現狀,經常以「創造法律爭議狀態」做為起手式,再進一步以蠶食鯨吞的方法逐步進逼,當力量能夠凌駕對手時,即以實力造成既成事實。「法律爭議 – 逐步進逼 – 造成既成事實」三部曲,是中國擴張海空掌控慣用的手法。在南海已成既成事實,在日本周邊與台灣西南空域還在拉鋸,在台灣海峽,隨著汪文斌的聲明,已拉開序幕。

這是中國的法律戰。其起手式經常是使用模糊的用語,創造法律爭議狀態。中國說「國際水域」一詞並未出現在《海洋法公約》,並不是國際法上的概念。事實不然。不論在條約協議、外交場合、或學者論述,「國際水域」(international waters)向來是國際法上的慣用語詞(a term of art),指的是不為「領海水域」(territorial waters)所涵蓋的水域。

諷刺的是,中國大剌剌地說國際法中不存在「國際水域」一詞,國際法中又何嘗存在「附近海域」、「相關海域」?這些詞彙不但不在《海洋法公約》之中,而且語意模糊,任由中國自行定義。中國又有什麼立場指責「有關國家」?

由以上分析,不論認為汪文斌的聲明主要在對內自我膨脹也好,或目前其他各國都不予理會也好,中國法律戰的「擴張三部曲」,不可小覷。已經發生在南海的情勢,是否會發生在台灣海峽?中國此次的台灣海峽聲明,必須嚴肅對應。

瞄準的是外國軍艦

進一步分析,中國此次聲明的主要目標,是外國軍艦在台灣海峽的通過或現蹤。這有好幾個因素:

第一,自從 2021 年 4 月拜登、菅義偉美日峰會聲明「強調台灣海峽和平穩定的重要性,鼓勵和平解決兩岸問題」以來,此一立場在後來的 G7 峰會、美韓峰會乃至北約峰會,都不斷提及;上個月剛落幕的香格里拉安全對話,「台灣海峽地區的和平與安全」,更是會議焦點。對此,中國國防部長魏鳳和在會議上強硬放話「不惜一戰」,會後中國外交部旋即主張台灣海峽內不存在國際水域,是中國強硬阻斷國際「干預」,防範台海安全議題進一步「國際化」的嘗試。

第二,過去一年多以來,不但美國軍艦以一月一次的頻率,經常性通過台灣海峽,英、法、加的軍艦亦以越來越高的頻率出現在台灣海峽。這是國際社會以實力確保「自由開放印太地區」居關鍵樞紐位置台灣海峽的開放性。中國的強硬聲明,意在阻止此一趨勢更加擴大。也就是說,以拒絕接受台灣海峽內存在「國際水域」為手段,欲實現拒斥外國軍艦現蹤於台灣海峽的目標。

第三,中國運用的法律工具,為沿岸國對專屬經濟區(EEZ)的管轄權。中國與美國之間,對於專屬經濟區內的軍事活動,長期以來存在爭議。2001 年的 EP-3 事件,所牽涉的即是沿著中國領海外延,專屬經濟區內上空的飛行的軍機。2009 年的「無瑕號」(USNS Impeccable)事件,所牽涉的即是在海南島外海,中國專屬經濟區內的偵蒐行為。中國主張其有權於專屬經濟區內,禁止外國軍艦的演習與情蒐行為;美國則主張在專屬經濟區內所適用的公海自由,一體適用於軍艦,即軍艦之活動,不受沿岸國干預。在這些針鋒相對之間,美國主張這些活動是「國際水域的經常性行動」。因此,汪文斌此次聲明才直接講「台灣海峽內不存在國際水域」。

「法律爭議 – 逐步進逼 – 造成既成事實」三部曲,是中國擴張海空掌控慣用的手法。在南海已成既成事實,在日本周邊與台灣西南空域還在拉鋸。
圖/報呱製圖

第四,就台灣海峽而言,中國的主張似乎比上述專屬經濟區內的偵蒐行為更進一步,而是主張外國軍艦不得出現。針對外國軍艦通過台灣海峽,中國的抗議慣常性地主張其「破壞和平、製造台海安全風險」。針對的似乎不是外國軍艦做了什麼活動,而是單純的出現,就構成「安全風險」。如同俄羅斯不能自行定義「安全威脅」,依據其自我感受的威脅出兵攻打其他國家,在這點上外國軍艦現蹤台灣海峽是否構成對中國的威脅,仍需依國際法則加以決定。

第五,中國此次的台灣海峽「內海化」聲明,具有高度的安全意涵。若是我們回憶歷史上的事件:韓戰爆發後美國總統杜魯門發佈「台灣海峽中立宣言」並派第七艦隊巡弋台灣海峽;1958 年八二三炮戰美國決定派遣海軍協助對金門的運補;1996 年台海飛彈危機柯林頓總統派遣兩個航母戰鬥群通過台灣海峽,穩定局勢。這些例證中,美國軍艦通過台灣海峽,乃至於其內進行運補或其他操作,在軍事與戰略目標的達成上,是不可或缺的環節。若是中國成功地排除或減少美軍在台灣海峽的運作空間或次數,對美國履行對台灣的安全承諾,及依據其《台灣關係法》對西太平洋的安全維護,將產生重大妨礙。反過來說,排除美軍現蹤台灣海峽,對中國的「反介入/區域拒止」(A2/AD)戰術,同樣是關鍵環節。

綜上,中國汪文斌聲明所發動的法律戰,絕非技術面的追問台灣海峽法律地位,而是帶有極重大的安全意涵。其主要目的,在為於台灣海峽內排除外國軍艦的活動,吹響行動號角、提供「法律依據」。

左支右絀的國民黨

汪文斌聲明的第一句話:「台灣是中國領土不可分割的一部分」,不僅是對國際講的,同樣也是對台灣內部不同政治陣營講的。

講台灣海峽地位,是否一定要由台灣主權出發?事實上,這裡存在極大的誤會。

國際水域範圍圖
圖/報呱製圖

沿岸國對於海域的權利,是依照離岸距離來算的。依照國際法,一個國家所能主張的領海,至多僅能到由基線向外推的 12 浬。台灣海峽最窄處也有 70 餘浬。由其濱海的中國海岸與台灣海岸向外推,中間必定有一條水道,不被領海所涵蓋。

不論中國與台灣是同一個國家的領土,還是分屬兩個國家,都不會改變台灣海峽中間存在「公海水道」的事實。也就是說,此一狀態不會因為台灣是否屬於中國,有所改變。

即使如此,汪文斌聲明的第一句話,對中國國民黨與體貼中國的人士而言,仍然是個毒鉤:實際上,這句話是在問:你是否接受中國「台灣屬於中國」的立場?你是否同意中國「台灣海峽是中國水域,不是國際水域」的立場?儘管是個毒鉤,對中國國民黨而言,卻是不得不處理的毒鉤。

因此,當中國國民黨國際部主任黃介正接受訪問時,即表示美國的「國際水域」主張,在國際法上站不住腳;但中國對台灣海峽所主張的海域權利與管轄權,有其道理。同時,「國民黨不希望美、中打架時,其流彈波及到台灣。」

事後,為了為黃介正滅火,中國國民黨發布聲明表示,不接受中國「指稱台灣海峽是內海的說法」;台灣海峽為「公共海域」,各國享有合法航行與飛越權利;關於此議題的不同意見,應交由法律專家學者討論。

這些反反覆覆,所為何來?三點評論:

  • 應和中國。黃介正原先的說詞,可說是完全應和中國所講,而且是站在中國的立場上講的,裡頭並沒有台灣。在「國際水域」一詞,跟中國的海域主張上,黃介正說的跟汪文斌說的,沒有兩樣。在「台灣是否屬於中國」一點,黃介正未置一詞,接受了汪文斌的立論前提。若是中國可以在台灣海峽內主張海域權利,中華民國可以嗎?但在黃介正的說詞裡,「中華民國」不見了。面對中國,國民黨只有「中國」,沒有「中華民國」。
  • 沒有「國際」。為了公正持平,各打五十大板,國民黨又要講台灣海峽是開放給各國通航。可是,它不敢講「國際水域」,而是要發明一個詞,叫「公共水域」。面對中國,國民黨只有「兩岸」,沒有「國際」;只敢叫中國作「大陸」,不敢叫「中國」;對於「美中關係」,硬要講成「美陸關係」。現在,台灣海峽不能是「國際水域」、台灣海峽問題不能「國際化」,只好叫「公共水域」。
  • 安全問題。國民黨人應該不是不知道台灣海峽對台灣安全的重要性。畢竟,當年要不是杜魯門派第七艦隊巡弋台灣海峽,風雨飄搖的蔣介石政權不保。但如今面對汪文斌聲明,一面說不同意「內海化」,轉身又說中國的管轄權有理由,對於中國到底主張什麼管轄權,卻又不敢有任何質疑。最扯的是黃介正「台灣壁上觀」的說法:希望兩隻大象在台海打架,不要波及台灣。但是,in the first place,美國為什麼要現身台海?不是為了台灣安全是什麼?國民黨的說詞,真的是不知道自己站在什麼位置。

這一切,是中國「台灣主權」毒鉤,一句話就釣出來的。真的是進退失據,前後矛盾,不知所以。對於中國而言,中國國民黨真是太好對付了。一招就解決了。國民黨主席朱立倫後面還放話,問蔡英文是否主張台灣海峽為「領海」,真是地圖也不看,基礎知識也沒有,幕僚也不做功課。

你放心讓這樣的政黨處理國際事務?

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台灣守護民主平台理事
經濟民主連合智庫主權外交國防組召集人

啟蒙很晚,由法律對社會現象產生興趣,訝異於人的思考與拒絕思考,相信挖深一點一切都還會改變的批判者。