美國總統拜登 5 月 12 日在華盛頓跟東協十國舉行為期兩天的峰會，並在隔日的會談之前在白宮舉行晚宴。峰會期間拜登承諾在基礎設施、區域安全和抗疫工作上投入 1.5 億美元以應對中國在東南亞日益成長的影響力。
東南亞是世界上其中一個成長最快的經濟體，也是最具爭議的水域所在地，更是美中競爭的中心。對此，美國除了在此次峰會宣布將投入 1.5 億美元挹注外，也表示將會很快為更廣泛的印太地區推出一個區域貿易架構，來制定勞工和數位貿易等標準。但英國智庫「國際戰略研究所」（IISS）亞洲區執行長克萊布崔（James Crabtree）指出，許多東協國家將拜登這個計畫中的貿易架構視是白做工的經濟協議。因為拜登政府目前不願就貿易協議是否讓各國更深入美國市場進行談判。
與此同時，跟東協簽署了自由貿易協定的中國在 2009 年超過了美國在該地區的貿易總額，此後更一直遙遙領先，中國還曾承諾進行數十億美元的基礎設施投資。當被問及中國在經濟上是否比美國能提供更多給東協時，一位美國高級政府官員指出，中國的經濟成長和地理位置接近意味著跟東協的貿易增加是很自然的，但美國仍然是大多數東協國家的最大外國直接投資來源，美國公司目前正在轉向該地區以加強其供應鏈，而且美國跟東協的貿易通常具有更高的附加價值。不過，這位官員也表示，此次峰會應被視為「美國需要加強在東南亞的佈局」。
美國諮詢機構「晨間諮詢公司」（Morning Consult）5 月 12 日民意調查發現，在印尼和新加坡這兩個東協國家，對跟中國和美國的貿易看法大體上是正面的，而且大致相當。美國仍然是該地區的主要安全保障者，儘管中國正試圖挑戰這一點，但目前成果有限。拜登政府目前聲稱，沒有強迫該地區國家在美國和中國之間做出選擇。與此同時，中國在該地區的不受歡迎程度在過去一年中有所增加，而中國主要國內問題是針對疫情的清零政策，這也某種程度阻礙它的外交進展。
值得注意的是，儘管緬甸自 2021 年政變以來，已經被暫停參加東協高層的會議，這次峰會也沒緬甸軍政府的參與，但是人權問題也沒在這次峰會的議程上，部分原因在東協一些專制國家上，包括現任主席國柬埔寨。這跟美洲峰會形成強烈的對比，禁止專制國家古巴、尼加拉瓜和委內瑞拉參與從來都不是個問題。然而，拜登拒絕跟柬埔寨洪森舉行雙邊會談，確實引起了柬埔寨的譴責。白宮則表示，拜登跟每位領袖有短暫的「私人時間」。另一間值得留意的是，儘管美國有輕輕地推動，但美國－東協峰會上最後還是沒有出現譴責俄羅斯的聲音。
新概念「東協中心地位」
美國總統拜登上任以來多次在討論亞洲和印太問題時，多次提到「東協中心地位」（ASEAN Centrality）的概念。堅持東協中心地位似乎已成為美國對亞洲、乃至整個印太政策的主要支柱。包括美利堅大學國際服務學院教授艾查里亞（Amitav Acharya）在內的學者則透過多層含義來詮釋這個概念。普遍的共識是這種「中心性」是指東協作為區域領袖或驅動者、召集者或促進者、樞紐或關鍵節點，以及作為亞洲區域合作的推動者。這也意味著東協，特別是「東協模式」，為亞太地區及其他地區的其他次區域集團提供了一個模式。
圖／Anyrgb (cc0)
迄今為止，拜登政府對東南亞的態度體現了東協中心地位的三個含義。首先，透過公開支持印度洋太平洋地區展望（AOIP），拜登政府尊重東協制定區域合作議程的能力。這並不意味著東協有能力推動美國的區域議程，但東協確實對美國如何實施自己的區域戰略具有影響力。
第二個含義是東協作為關鍵節點。剛剛結束的美國－東協特別峰會具有歷史意義，不僅因為 2016 年以來沒有舉辦過這樣的峰會，還因為它意味著東協成員國領袖首次集體受邀訪問美國首都。此外，在特別峰會期間，拜登決定不跟這些東南亞領袖舉行雙邊會晤，進一步強化了他的團隊試圖將東協視為一個整體的想法。從而成為華盛頓深化該地區一系列的關鍵節點。透過參加去年 10 月舉行的網路峰會，組織面對面的特別峰會，並以集體而非雙邊形式跟這些領袖會面，拜登和他的團隊在將東協視為一個集體上確實邁出了重要的一步。
第三個關鍵是將東協視為重要的交流平台。去年拜登和團隊出席了由東協提議和主辦的多次對話和論壇。拜登本人出席了虛擬東亞峰會（EAS），國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）出席了東協國防部長擴大會議（ADMM Plus），國務卿布林肯出席了東協論壇外長會議。所有這些例子表明，本屆美國政府承認東協是區域事務的召集者和促進者，為該地區的國家提供了重要的會晤場所。正如拜登去年在美國－東協峰會上所說，保持我們共同的區域復元力、繁榮和安全。
拜登政府已經採取了具體措施，因此在維護其對東協中心地位的承諾方面亦取得進展。然而，有人擔心這些做法只是象徵性的，而非有實際效用。以美國承諾對東協關係的投資金額為例，無論是去年宣布的 1.02 億美元，還是前幾天宣布的 1.5 億美元，其實都太少了 —— 尤其是跟中國 15 億美元的援助相比，以及美國承諾向烏克蘭提供 400 億美元鉅額挹注相比下。此外，美國並未公佈期待已久的印太經濟架構細節，這只會強化東協尚未被視為印太地區經濟合作支點的想法。
總而言之，拜登政府在支持東協中心地位方面採取了重要措施，其中值得一提的是，邀請東協領袖作為一個整個團體參加面對面峰會。然而，問題依然存在。一方面，這些努力可能只具象徵意義而非實際意義。另一方面，拜登政府迄今進行的許多措施對其維護東協中心地位的嚴肅性產生更多質疑。因此，拜登及團隊要說服東南亞相信美國的「東協中心地位」還有很長的路要走。
參考來源：
2022/05/13 Al Jazeera Biden pledges $150m to ASEAN with eye on China
2022/05/13 AXIOS U.S. seeks to “step up our game” and compete with China
2022/05/14 The Diplomat Is the Biden Administration Serious About ‘ASEAN Centrality’?
2022/05/13 VOA Despite US Nudging, No Condemnation of Russia in US-ASEAN Summit
