為了因應武漢肺炎的疫情，避免師生出國染疾造成防疫破口，日（20）前教育部公告，公私立高級中等以下學校之教職員工生，自公告日起至 2020 年 7 月 15 日止，非經專案許可，應暫時停止出國（境）。教育部並說明，此乃中央流行疫情指揮中心第 16 次會議決議指示教育部依行政程序法第 92 條第2 項前段規定，並依同法第 100 條第 2 項規定公告之「一般處分」。
然而，究竟甚麼是「一般處分」，教育部特別強調禁止出入境之公告屬於「一般處分」的用意何在？
國家對於人民所做的各種「行政行為」種類繁多，最常見的有行政處分，除此之外，還有法規命令、行政契約、行政指導、君子協定、事實行為。這些分類除了在法律界具有重要意義之外，對於人民來說，最大的意義就在於，不同的行政行為救濟方式會有所不同。
換言之，人民遭到國家行政行為的侵害因而有權利受損時，在提起行政爭訟的過程中，最重要的第一步驟就是釐清該行政行為是甚麼性質（法律人稱之為：定性），只有釐清是哪種行政行為，才能夠依據訴願法或行政訴訟法進行救濟。
（圖／中央社）
對於人民來說，如果行政行為是「行政處分」，最大的好處就是可以直接依據訴願法、行政訴訟法提起救濟；相反的，如果該行政行為是「法規命令」，那麼現行法制之下，人民無法直接對此提起救濟。
詳言之，依據訴願法第 1 條、行政訴訟法第 4 條，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起撤銷訴願／訴訟。
不過如果是法規命令，就無法直接依據上述法規直接提起救濟，人民必須要先遭到行政機關依據該法規命令，作成一個行政處分後，始能針對該行政處分提起救濟。
舉例來說，如果認為本次教育部的公告屬於行政處分，那麼不服的教職員生，可以依據訴願法、行政訴訟法提出訴訟；但如果認為該公告屬於「法規命令」，那麼教職員生必須要先遭受到教育部「拒絕許可出入境」的公文後，再針對此公文（行政處分）進行救濟。
（圖／中央社）
至於所謂的「一般處分」，則是行政處分之變形，本質上是刻意模糊行政處分與法規命令的區分。此說怎講？
誠如前面所談到的，法規命令對人民的救濟比較不方便，可是行政處分的定義嚴格，限縮在對於「具體事件」所為之決定，以教育發的公告來說，就無法合乎本要件，因為這個公告涉及到「通案性」的「全國高中職以下教職員生」，並非針對「具體個案」所為。
換言之，在傳統的行政處分之定義下，教育部只有針對某甲老師禁止出國，這樣才算是行政處分，至於教育部針對「全國高中職以下教職員生」公告禁止出國，其效力是對於「不特定多數人」的「抽象拘束力」，在傳統定義上會被歸類在「法規命令」。
但是，為了讓人民救濟方便，因此行政程序法 92 條 2 項才規定，決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為「一般處分」，適用本法有關行政處分之規定。以此來看，原本會被歸類成「法規命令」的公告，因為本法之規定，搖身一變成了「一般處分」，適用所有行政處分的規定，因此也就能夠讓人民直接提起救濟了。
（圖／中央社）
以此來看，教育部特別強調這是「一般處分」，其用意非常明顯，就是希望讓不服的教職員生可以方便提起救濟，以舒緩輿論對於禁止出國的不滿，也避免因此過度限制人民的遷徙自由權。
筆者認為教育部刻意將此公告解釋為「一般處分」，若從方便人民救濟的角度來看，值得贊同，不過筆者必須強調，「一般處分」作為一個法學概念，有法律明定的要件以及定義，絕對不是依據教育部的單方面說了算，仍須就定義與要件進行檢討。
（圖／中央社）
依據「一般處分」的定義來檢討該公告，最關鍵的要件是「依一般性特徵可得確定相對人之範圍」。此公告乃針對「公私立高級中等以下學校之教職員工生」所為，故而可以明確掌握這個公告針對對象就是高中職以下的教職員工生，將此公告定性為「一般處分」，應無爭議。
因為武漢肺炎疫情，而有許多值得深究的公法議題（憲法與行政法）產生，筆者認為上次 SARS 期間讓我們吸取了醫療方面的經驗，使得台灣一直都是「防疫優等生」，或許這次武漢肺炎疫情，可以讓我們在法學方面也吸取寶貴經驗，讓台灣的「防疫法學」能夠做得更好。
本文感謝：粉絲專頁法律農莊的龜律師提供寶貴意見，文責則由筆者自負。
