今年 2 月國防部公告《全民防衛動員準備法》修正草案，並將其更名為《全民防衛動員法》（簡稱：全動法），然而因部分內容引起正反論爭，最終迫於輿論壓力選擇撤回。
針對修法爭議，台灣制憲基金會指出，《全民防衛動員準備法》自 2001 年制定公布以來，社會對其討論甚少，一般大眾對其認識也極為有限，且從日治時期的「國家總動員法」，到國民黨執政下長達 43 年的「動員戡亂時期」，「動員」二字總是牽動台灣社會的敏感神經，引起台灣人民對殖民統治與威權陰影的戒慎恐懼。
台灣制憲基金會副執行長宋承恩表示，台灣社會較少談論關於戰爭的議題，有如房間裡的大象，然而英國《經濟學人》雜誌直指台灣是「世界上最危險的地方」，面臨戰爭威脅的台灣無法避談戰時動員相關問題。
為使民眾更加了解此議題，台灣制憲基金會與黑熊學院於 14 日舉辦「你所不知道的動員法制」講座，邀請臺灣青年法律人協會理事楊仲庭、台灣制憲基金會論述與研究組研究員林欣曄，以及東吳大學法學院暨法律系兼任教師謝良駿， 針對《全民防衛動員準備法》及其修正草案發表評論，希望以憲政、歷史、法制層面，全面探討台灣的動員法制。
▌全民防衛動員法制可分為兩種 獨裁體制與自由民主憲政秩序大不相同
臺灣青年法律人協會理事楊仲庭指出，國防部 2 月 21 日公告《全民防衛動員準備法》修正草案後，掀起正反爭論，相關爭議包括：16 歲以上學生動員造冊是否代表「娃娃兵上戰場」？修正草案是否將會箝制新聞與言論自由？既有規範（如《民防法》、《學校青年服勤動員準備計畫》等）是否有效落實、是否還有修法的必要？以及對修法程序的質疑等等，最後在社會輿論壓力下撤回。
楊仲庭表示，要備戰才能避戰，因此國防部才會提出修正草案，不過既然是動員法制，一定會有管制措施，這部分容易被藍白陣營以侵害人權、打壓新聞與言論自由的理由反對，使得動員準備難以進行。然而，跳脫此種論述值得注意的是，全民防衛動員法制可以區分為兩種，一種是獨裁體制的，另一種是民主的，兩者最大的不同在於「自由民主憲政秩序」。
以動員目的切入，獨裁的動員是基於黨國利益，權力毫無節制，完全為了威權服務。民主的動員則是基於自由民主憲政秩序，權力會受法治國原則與權力分立原則拘束，受到立法機關與司法審查，目的是為了促成自由與民主。舉例而言，司法院釋字 499 號就有提到防衛性、戰鬥性憲法的相關概念。
以組織的角度切入，楊仲庭指出，獨裁的動員是用法律的方式來架空民主，仰賴具備威權性格「黑機關」，像是威權時期大部分法官都有入黨，司法高度「黨化」。但民主的動員不同，組織不僅民主化，也不像獨裁動員透過模糊承平時期和戰爭時期濫用權力，而是會清楚界定平時與戰時。
楊仲庭表示，獨裁時期的總統握有不須立法機關追認的緊急命令權，徵收補償機制也往往不足以彌平人民所受損害，然而在民主時期，總統發動緊急命令之後，必須十日內送到立法機關追認，否則將失去其效力（相關的規定可以參考憲法增修條文第二條），且會明定徵收補償之法制。
至於「自由民主憲政秩序」是否過於空泛，楊仲庭指出，法律是開放性文本，條文有時候雖然寫的不明確，但搭配具體的案例來看，就會清晰許多。且「有法律總比沒法律好」，第一線公務人員才能依循，否則若因缺乏相關規範使公務人員選擇消極不作為，放在戰時將置國家於危險境地。
他強調，透過國家、公權力強制推行的法律終究不會長久，只有當人民抱持反思態度去批判法律，並在修正後全心接受法律時，條文才會真正成為我們的法律，台灣才有可能發展出「我們自己的」自由民主憲政秩序。
最後，楊仲庭引用伊底帕斯王的隱喻呼籲，「你越是逃避戰爭，你距離戰爭就越近」。
▌台灣人對「動員」二字感到反感 可追溯自日本殖民歷史
台灣制憲基金會論述與研究組研究員林欣曄表示，台灣人聽到「動員」就普遍反感，是有其歷史因素的。過去最早出現動員法制是在日治時期，台灣當時是大日本帝國的殖民地，殖民地最大特色之一就是特別法域，母國法律不一定會適用於殖民地。
林欣曄指出，許多歐美國家會將母國的法律適用於「國土延伸」的殖民地，但日本當時想跳脫歐美概念，認為要「因地制宜」，因此《六三法》賦予台灣總督「律令制定權」，使總督兼有行政權與立法權。而當時司法權也未獨立出來，臨時法院隸屬在總督府之下。簡而言之，台灣並不完全適用日本的明治憲法。
林欣曄表示，日治初期抗日運動採取激烈武裝抵抗，殖民政府採用特別統治。後來局勢逐漸穩定，異議份子改採非武裝抵抗，日本政府也改派文官擔任總督，統治手段轉向「同化政策」，以《法三號》取代《六三法》，讓日本本土的法律可以適用於台灣。然而，法律實際上卻沒有太大的變動，僅以「敕令」指定哪些母國法律可以直接在台灣生效、哪些法律必須補充或修改，以此降低總督「律令」的法律位階。
林欣曄說明，直到戰爭時期推行「皇民化運動」後，也就是在「動員法制」下，「同化政策」才真正取得成功。諷刺的是，台灣知識分子努力爭取同化是希望和日本人處於平等地位、擁有相同權利，想要「同甘」，然而戰時體制下日本推動的同化政策卻是「同苦」，試圖讓台灣人民一同承擔大日本帝國龐大的戰爭壓力。
林欣曄說，所謂「動員」的概念就是為了遂行戰爭目的，將全國所有資源加以管制和分配，做出最有效的利用。「人力」也是重要資源，當時對全體日本國民進行了「勞動力調查」，要求所有人主動申告自己的職業及專長（尤其是特殊職業，如醫師），登記後還會安排技能養成、職業訓練，就是為了在戰時做最有效的人力運用。換言之，「同化」就是所有人都被「物化」了，不僅是對台灣人，對日本人也是如此。
林欣曄指出，其實日本不只是在戰時才有動員體制的發展，1918 年一戰剛結束時便制定了《軍需工業動員法》，內容包含了人力調查以及人力分配，且對滿州國、朝鮮的人民有較多的人力徵調。1937 年中日戰爭爆發後，日本制定了《國家總動員法》，因為人力極度缺乏，開始對台灣的人力有了更強的管制與運用，然而日本政府依然不信任台灣人民與中國的關係，因此對台灣人有更強的管制措施。
林欣曄表示，法律裡通常會寫明法條、構成要件、有什麼處罰，但《國家總動員法》中出現最多的字眼是「有適當理由時，依行政機關頒布命令」，法律僅規定戰時要進行管制，具體要怎麼進行完全仰賴行政命令規範。換言之，不是透過國會制定的法律來做規範，行政機關掌有唯一的解釋權。《國家總動員法》一條法律中就包含十幾條行政命令，只要行政機關認為有必要就能頒布，更新的很快，一般人很難清楚真正的內容，只能口耳相傳，導致當時謠言氾濫，甚至造成冤獄。
林欣曄指出，戰時的物資、資金一定會受到管制，資源優先提供給軍需工業，其他民生需求會受到排擠。當民生物資不足時，物價就會飛漲，政府必須以嚴厲罰則禁止黑市交易跟囤積物資，並開始執行配給制度。因此，日治末期台灣犯罪原因第一名雖是賭博，第二名開始就都是違反「經濟統制」法規，如進行黑市交易，或違反配給制度私養豬隻。
林欣曄說，台灣雖然有遭受空襲，但並非接戰的第一線，所以法院還能運作。當時違反經濟統制法規的案件都判很輕，大多數都是罰錢而已，不過法院高達九成都在判這些案件，等於司法資源也都為在了戰爭服務，排擠了一般人民使用法律的機會。
除了經濟統制外，戰時的言論自由也會受到限制，林欣曄指出，相關規定可以詳見《軍機保護法》、《國防保安法》，還有空白授權給行政機關管制新聞的《國家總動員法》第二十條，此外，《治安維持法》也是總動員法制中，進行思想控制非常重要的一環。
林欣曄指出，承平時期的警察有兩大類，分別是行政警察和司法警察，到了戰時，則多了經濟警察、思想警察與特別高等警察，其中「特別高等警察」就是依據《治安維持法》特別創建，針對思想進行控制的職位。日治末期發生的「三大特高事件」，就是特別高等警察以勾結敵國、主張台獨為由，對當時南臺灣多名社會精英大肆拘捕、刑求的白色恐怖事件，是戰時鎮壓社會主義的異議分子的實際案例。
林欣曄表示，政府若缺乏民意基礎且繞過正當立法程序制定動員法，就可能會再度發生「特高事件」，放到今日，我們最該避免的就是委任立法、空白授權的狀況。二戰時台灣並非主戰場，人民想要盡可能維持正常生活，但在日治時期的動員體制下，台灣人民被迫犧牲大部分物資和生活品質，只為服務母國的戰爭目的。因此，戰時民間自主維繫社會運作是相當重要的，若所有事情都交由國防部擔任主管機關，就有可能為了軍事調度，導致平民百姓的生活被犧牲，這是過去的動員法制留給我們反思的地方。
▌面臨台海戰爭威脅 全民防衛動員體制有完善之必要
東吳大學法學院暨法律系兼任教師謝良駿指出，現行的《全民防衛動員準備法》制定公布於 2001 年（民國 90 年）11 月，前身為 1937 年（民國 26 年）制定的《軍事徵用法》，以及 1942 年（民國 31 年）制定的《國家總動員法》與《妨害國家總動員懲罰暫行條例》，這三部法律在《全民防衛動員準備法》施行後已全面廢止。
謝良駿表示，值得注意的是，這三部中華民國法律通過時，台灣還是大日本帝國的領土。且當時的中華民國政府仍處於「訓政時期」，由國民黨一黨專政、自行制定法律，以現代憲政角度來看，這三部法律本質上僅是「行政命令」，缺乏國會賦予的民主正當性，也不符合權力分立原則。此外，《中華民國憲法》直到 1947 年（民國 36 年）才正式施行，這三部法律制定在憲法公布之前，是否具備憲法規範之人權保障思想，存在疑慮。
儘管如此，《軍事徵用法》、《國家總動員法》與《妨害國家總動員懲罰暫行條例》仍在所謂「光復」後直接適用於台灣，使用近 60 年才被廢止。這三部法律對人民權利有諸多侵犯，《國家總動員法》第 22 條及 23 條授權行政機關，有必要時能發布命令對新聞自由加以限制，甚至限縮人民的言論、出版、著作、通信、結社自由，《妨害國家總動員懲罰暫行條例》甚至規定，若違反以上兩條，將面臨刑事責任。謝良駿認為，台灣人對於「動員」二字會如此緊張戒備，除了日治時期留下的陰影外，這三部法律也是原因之一。
謝良駿表示，過去缺乏具有民主正當性的國會制定相關法律，才會淪落到只能由一黨專政的政府制定「行政命令」來管制人民，所以現在更要有一部好的法律，才不會重蹈覆轍，這正是為何修正《全民防衛動員準備法》有迫切需要。若國會能完善動員規範，將可以達到預防功能，避免政府濫權，在非常時期用各種手段侵犯人民權利。
上述為動員法制的歷史背景，回到現行的《全民防衛動員準備法》，需要注意的是，此法通過已有 20 多年，是否足以因應現在的社會環境？現行《全民防衛動員準備法》有以下幾個重點。
一、區分「動員準備階段」（平時）與「動員實施階段」（戰時或緊急危難）
二、規範政府機關於「動員準備階段」之任務
三、授權行政機關針對「動員實施階段」訂定子法
四、演習之徵購、徵用與行政補償
五、「動員準備階段」違法行為之行政責任
謝良駿表示，政府要限制人民的權利，理應經由國會同意，進行法律授權。然而，現在的《全民防衛動員準備法》卻違反「法律保留原則」，例如現行法第 14 條，NCC 身為行政主管機關，卻可以自行制定辦法管制大眾傳播事業。這是過去遺留下來過於空泛的空白授權，顯然不夠完善，有修正之必要。
此外，由於過去立法時兩岸關係相對和緩，動員法制僅著重在「動員準備階段」，對於進入戰爭的「動員實施階段」反而鮮少著墨，這點也是現行法需要改進的部分。謝良駿分析，現行《全民防衛動員準備法》共有以下幾點缺失。
一、未直接規範人民於「動員實施階段」之權利義務
二、未直接規範國家機關徵購徵用人力物力之法定程序與補償規範
三、部分子法涉及人民基本權利之干預
四、欠缺「動員實施階段」違法行為之制裁規範
謝良駿指出，此次修正草案更改名字，將「準備」拿掉，改為《全民防衛動員法》，還增訂了「動員實施階段組織與權責」之專章，就是為了改善現行法只重視「準備」不重視「實施」的問題。草案也嚴格規範國家若要對人民基本權利進行干預，需要直接規定於法律之中並獲得立法機關的同意，不像現行法，在媒體管制及交通管制部分都直接交由行政機關自行訂定規範。同時，草案也加強了「補償」相關規定，國家進行物力、人力的徵用後，需要對人民進行補償。
謝良駿說，違反「動員實施」相關規定必須有罰則，否則將無法維持戰時社會秩序，草案也將加強此部分，例如第 59 條至第 61 條分別規定關於哄抬物價、散佈謠言罪、妨害人力物力徵用罪等；第 62 條則修法讓特定犯罪（如犯竊盜、詐欺、侵占等）加重二分之一刑罰，第 63 條規定則進一步規定公務人員進行洩密也須面臨刑事責任。綜觀修正草案之上開規定，其實多能在《傳染病防治法》中找到類似規定，並沒有太大侵害人權的疑慮。不過尚有改進之處，有幾個地方可以更好。
謝良駿建議，未來戰時應如何實施徵用物資，現行法設計由國防部發布命令，與行政院和地方政府進行分工。但國家徵用人民的東西，是國家公權力對人民權利的限制，應該明確寫進法律，而非用行政命令方式，以貫徹法律保留原則。
此外，草案對於補償請求的時效只有兩年，規定已經落伍，不合時宜。依照現在行政程序法第 131 條第 1 項的相關規定，應該至少是 10 年；人民在非常時期為國家犧牲個人的財產或自由而成就國家或公共利益，在評價上更應該予以肯定，若這樣看來，甚至將消滅時效的時間規定為 15 年都不是問題，而時效起算的時間點，應該將主觀和客觀因素納入一起考量，只考量客觀因素並不符合憲法上的要求。非常時期採取非常手段可以理解，但回復正常時期後應該規定救濟方式、給予人民上訴機會，然而現行草案目前看不到相關機制，應從人權的觀點再全盤檢討。
學者林紀東教授在 1958 年發表的〈非常時期法制引論〉中曾提到，「學法律的人，絕對不能昧於時勢，故步自封，只孜孜於平時法制的研究，應該想到法律是社會生活的工具，應該為國家社會而用，國而不存，法律之何有？」。謝良駿認為，林紀東前輩在 60 年前就有如此先見之明，現階段台灣更應該重視「非常時期法制」的檢討及批判，盡速修正《全民防衛動員準備法》，將草案不足的地方改善，以明確限制國家公權力的行使，避免重蹈過去威權時代的覆轍。
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參考資料：
2023/04/14 台灣制憲基金會 「你所不知道的動員法制」實體＆線上講座
