台灣安保協會、新台灣和平基金會、台灣制憲基金會，今（8 日）舉辦「如何解析 2022 北約《戰略構想》」座談會。活動由台灣教授協會副會長陳俐甫，與談者除了有台灣智庫諮詢委員賴怡忠、台灣安保協會副秘書長何澄輝、台灣制憲基金會副執行長宋承恩等專家進行細緻分析，更是台灣目前唯一一場邀請到來自歐洲的專家代表的座談會，邀請到國際地緣政治專家，波蘭的歐洲價值安全政策中心在台辦事處主任葉皓勤（Marcin Jerzewski），在中國入侵台灣威脅日益增大的時刻，共同解析 2022 年北約新版的《戰略構想》，並盤點現有的國際地緣政治局勢。
2022 北約《戰略構想》座談會第一場次為台灣智庫諮詢委員賴怡忠，賴怡忠在本次演講中，針對北大西洋公約組織（NATO）〈戰略構想〉（Strategic Concept）的重要性與近年的轉變提出精湛分析，並談及最新版本、2022 年的北約戰略構想具有重大的變革性：將俄國當作主要威脅，並確認中國為「系統性的挑戰」（systemic challenge）。
北約〈戰略構想〉 本次更動歷經十二年
今年六月底的馬德里會議，北約更新其戰略概念（Strategic Concept），規範北約的戰略目標與隨之而來的建軍方向及資源配置。針對北約戰略構想的演變，賴怡忠指出，過去冷戰時代的北約戰略構想以軍事為主，注重嚇阻與防衛，將美國視為劍，北約譬喻為盾進行防衛。在1968 以後，因為蘇聯有核武，便出現彈性升級，回應方針調整為不直接跳升到核武力的反擊。北約在冷戰結束後，從 1991 年開始，基本上是每十年展開一次戰略概念的更新，先後在冷戰剛結束後的 1991、1999、2010 年、以及今年做出改變。包含今年一共才四次的更新，顯示出這個十年一次的戰略概念更新的重要性。
針對過去戰略構想的發展，賴怡忠指出，當冷戰結束後，因為主要針對的威脅已經消失，北約的存廢開始變成關注焦點。但也因為歐洲的巨幅變化，使得即便沒有華約與蘇聯的威脅，北約還是為大家所需要以便面對一個高度不穩定的環境。而這個需要隨著時間的遞嬗，開始被制度化，這反應在 1999 與 2010 的戰略概念更新上。冷戰結束以後，北約戰略構想調整為以廣義的安全、合作性安全為主，嚇阻防衛在下降。距離上次戰略概念更新是在 2010 年發布，歷經十二年，賴怡忠表示，本次改變最大的不同，呈現出危機管理預防與合作性安全升高。
2022 最新版本 俄羅斯、中國出現重大變革
2022 年北約馬德里高峰會，發表了未來 10 年的〈戰略構想〉（Strategic Concept），作為北約軍事同盟的指導方針，這個新的戰略構想：將俄國當威脅、中國當「系統性的挑戰」（systemic challenge）。賴怡忠表示，相對於 2010 年的戰略環境，現在的改變十分巨大，許多當時不被重視的議題，開始成為今天的主要關切，而不少當年被視為是最重要的議題，在今天可能不覺得有這麼高的重要性（如反恐）。因此會需要合理的戰略更新、目標優位調序，與資源配置的改變。
賴怡忠指出，回頭檢視 2010 年里斯本版本的北約戰略構想，不但未出現中國，甚至俄羅斯還被視為北約的戰略夥伴。因此，2022 年的北約戰略構想具有重大的變革性，賴怡忠表示，這次峰會基本上確認了俄羅斯是主要需要處理的威脅，未來的歐盟／北約與俄羅斯關係在普丁路線持續下，歐洲未來地緣政治發展一定會看到北約與俄羅斯呈現高度對立的態勢。本次調整中，俄羅斯認為是主要威脅，被列為排序一，而中國被視為系統性挑戰，排序為第五，中間仍有中東、人道危機、氣候、恐怖主義⋯⋯等議題。賴怡忠表示，雖然是第一次提到中國，但並沒有變成僅次於俄羅斯要緊急去處理的問題，因為每個會員國都有自己的關注焦點，例如義大利關注地中海等等。
2019 龐沛歐後提出後 北約開始關注中國
賴怡忠指出，過去歐洲對中國的態度始終多以「經濟機會」視之。歐洲與北約開始關注中國，是在 2019 年時任川普政府國務卿的龐培歐，積極要求歐洲需正視中國威脅，才在之後的倫敦宣言中，開始提到中國的可能問題，因此賴怡忠笑稱「要感謝龐培歐」。2019 年歐盟對中國的新定位是「經濟競爭者、全球議題之夥伴、以及（政治體制的）系統性對手」。雖然倫敦宣言依舊對中國以「機會與挑戰並存」的方式敘述，但 2030 報告被採用以後，中國議題確實從完全沒有改變為被提到 10 次。
中國議題受到北約關注，也與疫情有關。2020 武漢肺炎疫情肆虐全球，中國利用這個機會積極搞大外宣，並操控世界衛生組織嚴防任何對中國的究責要求。此舉也讓歐洲與北約開始正視中國，不再將中國視為是機會，而更傾向認為是挑戰。賴怡忠指出，北約在 2020 年下半年開始討論「北約 2030」願景，在 2021 年的布魯塞爾會議後議決採用這個願景，並對中國定位為系統性挑戰，北約對中國的關注自此快速提升。
俄烏戰爭後芬蘭瑞典加入 北約成員增加且武力大增
賴怡忠表示，此次北約的另一個重要發展，是芬蘭與瑞典加入北約應已成定局，主要的變數可能土耳其國會的投票決定。俄烏戰爭之後，在此次馬德里高峰會，受到俄羅斯威脅甚大的芬蘭和瑞典，申請正式加入北約，成員正式擴大為 32 國。不只北約成員國擴大，高峰會還邀請了非北約成員國參加，包括日本、韓國、澳洲、紐西蘭，形同另一種北約東擴的趨勢。
賴怡忠表示，芬蘭與瑞典不是軍事弱國，因此如能成功加入北約，對北約的軍事力量會有明顯的強化，也對於波羅地海三國面對俄羅斯威脅的問題，會有十分正面的助益。瑞典在過去冷戰時代是中立國，但是是強悍的武裝中立。不但有獨立自主的軍事工業，戰機、戰車的品質也非常強大，因此瑞典加入北約不只是帶來人數的增加，更是帶來實質的軍事力量，而芬蘭也是如此。
不再是 free rider 軍費支出顯示大擴軍時代來臨
賴怡忠指出，從北約與戰略概念相關發出的事實清單，可以發現此次北約幾乎確定美國在歐洲日後應該會維持起碼十萬駐軍，北約會倍增其東面邊境軍力、美國增派一支戰鬥旅（而不是戰鬥營）並派駐在羅馬尼亞不會撤出，美國在西班牙駐港驅逐艦會從四艘增加到六艘、派遣兩個 F-35 中隊去英國，並增加駐在德國與義大利的空防戰力等。
同時，包含北約現有的成員國，若將芬蘭瑞典加進去就有 32 國，其中，這次峰會已經確立有九個會員國現在的軍費支出已達到每國 2% GDP，另有十九個國家提及會在 2024 前達標，另外還有五個國家也言明會在 2024 後沒多久達標。因此賴怡忠表示，我們現在看到的會是北約大擴軍時代來臨，冷戰結束後感覺有些委靡不振的北約，未來有可能會變得很不一樣。雖然過去歐洲國家的軍費支出在內部引發爭論，並被川普消遣都是 free rider、是防衛負擔，但目前看來在預算上已經有防衛的承諾。
不是每個攻擊都有回應？！北約嚴格控制回應的領域
雖然北約現在對中國態度也變得強硬，中國機會論不再，中國會更被視為是問題而不是個人畜無害的第三者。但賴怡忠也指出，北約仍然是個歐洲─大西洋同盟，其地理涵蓋區域不會出現改變，北約嚴格限制回應的範圍，並關注受攻擊國家的領土在哪邊，因此對於超過這個區域的軍事介入可能性極低。
賴怡忠指出除非發生類似九一一件對其盟國的主動攻擊，北約引用號稱「我為人人、人人為我」的第五條，不然北約在印太的實體軍事介入程度會是低的。他表示，並不是說打任何一個國家都會被回應，舉例而言，土耳其在歐洲地方很少，大部分領土在亞洲這邊，北歐便不會涵蓋土耳其在亞洲的區域。而對北約盟國，法國在南太平洋等地方都有領土、英國在亞洲過去領土有香港、葡萄亞有澳門、美國有關島，都不會受到北約集體安全的涵蓋。因此賴怡忠分析，北約跟印太的關係，比如法國為何會說北約不合適，也便是因為這個條約。
混合戰、網路攻擊被特別提出 可引北約第五條？
賴怡忠表示，雖然北約嚴格控制回應的區域，但此次戰略概念標明對北約盟國展開網路攻擊與混合戰，一旦之後會聯繫到軍事攻擊，這就會被視為是對北約的攻擊，可以引用第五條的集體安全防衛條款。這代表軍事概念的重大轉折。當然過去美日同盟防衛指針的再解釋，已經出現可以視網路攻擊為是對盟國的攻擊，而賦予啟動安保條約第五條的權限。
北約此舉除了對付俄羅斯外，當中國運用網路與灰色混合戰對美加等北約盟國發動攻擊，並繼之以低度軍事能量對其展開摧毀的動作，即便這是發生在「歐洲─大西洋」以外區域，是否北約可以為此動用第五條展開北約的集體反擊呢？賴怡忠表示，這次峰會通過的北約戰略概念似乎不會排除這個可能性。同時，賴怡忠指出，因為這次把中國列為系統性挑戰，某些盟國或許可以用第四條，主張中國讓他們的安全或主權受到影響，例如立陶宛前陣子與台關係友好，遭受中國施壓，或許這次的戰略概念調整將能對此做出回應。
延伸閱讀：
同遭中國以商逼政 澳洲、立陶宛關係升溫：拒絕脅迫
力抗中國霸凌立陶宛 G7全員到齊參與世貿訴訟
中國暫停立陶宛牛肉進口 外交部：挺立過難關
其他場次：
解析2022北約戰略構想》何澄輝：烏軍最快於月底大反攻
解析2022北約戰略構想》宋承恩：北約對中國是「站起而非跪下」
解析2022北約戰略構想》從中國對東歐威脅警惕台灣
