「催生新憲公投」案駁回理由
2020 年 4 月 30 日，辜寬敏先生領銜提出台灣史上首次的「催生新憲公投」案，該案全文為「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法？」提案人總共 3,093 人，超過法定門檻 1,932 人。「催生新憲公投」案經過聽證會與補正程序，中選會於同年 10 月 16 日委員會議決議駁回。
圖／台灣制憲基金會TNC提供
中選會駁回的理由主要有三項：第一項，現行憲法既沒有區分修憲與制憲，也沒有限制立法院不能進行全盤檢視與翻新的修憲。該案與總統、立法院目前在推動的修憲政策難有區分，不符合公投法「重大政策創制」的創制要件。
第二項，該案想透過公投修改憲法，區分制憲與修憲，並新增制憲程序。該案要求總統循憲法所無體制外程序，推動制定新憲，是以總統的統治行為作為公投標的。以上均不符合「公投法適用事項僅限憲法規定外之範圍」。況且，公投法目前沒有諮詢性公投的設計，該案即使投票通過，對於總統也沒有拘束力。因此，該案也不是合於公投法「重大政策之創制或複決」的適格公投。
第三項，中選會認為憲法沒有設制憲規定，主文所稱「推動」制憲，範圍過於寬泛；「符合台灣現狀」非一般人通常智識能力者所能具體得知。中選會認為這幾個用語，構成公投法駁回要件之一的「提案內容不能瞭解其提案真意」，以及違反文字用詞字數計算語法辦法中規定「其含義在語法結構上應無另作其他解釋之可能，且不得含混或模稜兩可。」、「不使用過於寬泛或簡略，文義不明文句。」、「主文之表述應使一般人均能理解其擬創制之立法原則或重大政策內容，不得過於寬泛或簡略。」
該案於 2020 年 12 月 14 日，委託黃帝穎律師所組成的律師團，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，訴請停止審判聲請大法官釋憲。北高行於 2021 年 7 月 28 日召開言詞辯論庭，全案預計 8 月 26 日宣判。
提案是否屬於重大政策之創制？
制憲權、創制權是人民不可剝奪，也是憲法賦予的基本權利。該案提出的依據，源自現行憲法第 2 條「國民主權」與第 17 條「創制權」。該案係原則性及目標性的架構規範，並非細節性的專業規定，且係從無到有之制度，無疑屬於「重大政策之創制」範疇。
依據現行憲法與釋字第 627 號解釋，總統作為憲法上的行政機關，具有「權限爭議處理權」、「人民福利增進權」、「國家安全大政方針決定權」。依據公投法第 30 條，總統可作為重大政策之請求機關，進而採必要之處置實現公投案內容，以回應人民。
綜觀台灣憲政經驗，總統始終是憲法變革的發動者。1990 年，李登輝總統召開國是會議，啟動修憲。2004 年，陳水扁總統於府內設置「憲政改造工作推動小組」；2005 年，設立「憲改辦公室」。馬英九總統任內敦促立委提案修憲。2017 年，蔡英文總統宣示推動憲政體制改革。憲法變革實屬總統的政治事務管轄權限。
提案是否屬於非憲法規定下之公投案？
憲法規定下之公投案為憲法修正案、領土變更案、總統副總統罷免案。該案在不改變當前代議民主憲政體制、不違反憲法權力分立基本原則下，依主權在民原則，行使人民基本權利之創制權，針對重大政策直接表達意見。
該案乃為憲法政策創制事項，不是取代立法院，逕行提出憲法修正案交付公投的複決事項，明顯非憲法規定下之公投案。
該案亦有別於蔡英文總統在 2020 年 5 月 20 日宣示，立法院即將成立修憲委員會，提供充分對話與形成共識的平台，以及優先推動 18 歲公民權。該案「制憲」範圍全面性，課予總統責任；總統 520 演說「修憲」範圍局部性，僅為政治宣示的事實行為，況且修法內容與方式，朝野尚剛啟動，也無定論。
即使中選會定性主文所述為統治行為，依然可以成為公投的對象。人民有權公投表達意見，藉由普遍公民參與，創造憲法時刻，實現憲法變革。
圖／台灣制憲基金會
提案內容是否不能瞭解其提案真意？
該案提案意旨，總統「推動」方式採公開透明民主程序，參酌司法改革國是會議、國家年金改革委員會等模式，帶領台灣人民實現制憲力。「推動」用語在 2004 年對等談判公投主文即曾出現，並非首見。「符合台灣現狀」指涉國家主權者行使主權，組成政府而維持的自由民主憲政秩序。「新憲法」制憲主體需符合台灣國家同一性，內涵符合立憲主義的基本原則，亦即釋字第 499 號所揭示具有本質重要性，而為規範秩序存立之基礎者，包含民主共和國原則、國民主權原則、保障人民權利、權力分立與制衡原則等。在此基礎上，形成台灣憲法共識架構。
該案主張以新憲法興革舊憲法，涉及到國家組成明確、人權篇章強化、政府組織變動、基本國策充實、修憲門檻調整等，敦促總統以憲政機關角色，積極推動實現。總統有必要透過公投程序，偵知與集結人民意志，並凝聚朝野共識，方能推動憲法的變革。
中選會角色，不只是作為行政主管機關來協助人民，順利行使「重大政策之創制」公投權利，更是以國家執行者身分，為人民實踐主權在民原則。公投作為國民政治意志形成機制，除非明確違憲，明文禁止或除外，宜從基本權最大化適用方向處理。行政實務上，2018 年「東奧正名公投」案必要處置性質與該案相近，基於行政自我拘束的平等適用，該案本應做相同之處分，准予成案。中選會適用公投法之結果，牴觸憲法的國民主權與創制權，有待北高行做出符合民主價值的仲裁了。
【後記】本文觀點參酌〈台灣新憲公投案主文與理由書（提案版）〉、〈「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法？」全國性公民投票案聽證會紀錄〉、〈制憲20字第2020090401號〉函、〈台灣新憲公投案主文與理由書（補正版）〉等文獻，深受其中參與之專家學者啟發，包括姚孟昌老師、林佳和老師、胡博硯老師、張錕盛老師、黃帝穎律師、羅承宗老師等，相當感謝。
本文作者為台灣制憲基金會辦公室副主任
參考文獻：
1. 中選會，2020，「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法？」全國性公民投票案聽證會紀錄。
2. 中選會，2020，〈中選法字第1093550506號〉函。
3. 台灣制憲基金會，2020，〈台灣新憲公投案主文與理由書（提案版）〉。
4. 台灣制憲基金會，2020，〈制憲20字第2020090401號〉函。
5. 台灣制憲基金會，2020，〈台灣新憲公投案主文與理由書（補正版）〉。
