【何澄輝】中國『兩會』後的情勢分析初探

遲遲未能召開的中國政府年度大事之一的兩會，終於於 5 月 21 日與 22 日召開。據此前中國官方與媒體的報導，這一延期係肇因於今年「突如其來」的武漢肺炎疫情之防疫工作之需要所致。然而，對照於中國所宣布的疫情解除，與其後這一中國政治場域重要活動的一再延宕，外界不免好奇，這是否因中國權力核心內部爭執難下所致？對照當前的國際局勢與中國內部的政治經濟問題的日益嚴峻，這樣的推測自有其相當的合理性。而隨著兩會最終的順利召開，兩會期間有何動作及訊息值得世人關注？將對中國、周邊區域國家，乃至國際局勢與格局產生怎麼樣的改變與情勢發展？值得我們更進一步的觀察與解析。值此之際，筆者在此不揣淺薄，僅就當前的訊息進行初步的探討與分析。

何謂兩會？

本文所稱之「兩會」為中國全國人民代表大會和中國人民政治協商會議的統稱。自 1959 年起，歷來多於每年的三月初召開。本次的延宕，可說是自 1959 年以來的首次。而這次在時程上的改變，除了延後召開之外，另一個與過去不同的地方則是兩會均縮短會期至一星期之內。這與過去的均約為 14 日會期相比，係壓縮至一星期之內。故被不少媒體稱為「史上最短的『兩會』」。

之所以會有所延宕，主要原因當然是導因於今年年初中國武漢所爆發，並隨之蔓延至世界、至今仍然失控蔓延的武漢肺炎疫情所致。然而，中國隨後於疫情稍緩之後，即陸續宣布並督促開工、復工，卻仍必須將兩會期間延至 5 月下旬召開，可見其權力核心內部恐因衝突而遲遲無法獲得共識定見，遂使得兩會期間一再延宕，終使得這一「史上最晚」、「史上最短」的「兩會」於此時機召開。

然而，這雖看似匆促，縮短的「兩會」，其卻不乏值得觀察與審慎應對之處。因為正是因在此全球深陷疫情蔓延之敏感時刻，北京當局著意推動的立法或措施，乃至於其中領導者的工作報告或講話中究竟透露出哪些訊息？值得更進一步的分析與思索。

值得關注的兩會兩大領導人的報告

在兩會開幕後，21 日由中國全國政協主席汪洋進行的政協常委會工作報告，22 日則由中國國務院總理李克強進行的政府工作報告。這部分的報告，向來被視為解讀中國今後工作重心與內容指引的重要觀察對象。蓋雖然「兩會」在中國一黨專制底下，並未能如同其表面意義上真正成為權力最高機構，其所發揮之功能被許多人譏為「橡皮圖章」。然而，透過「兩會」的工作報告，還是可以清楚確認中國共產黨今後的施政目標與重點。

而其中，有關政府工作報告的部分，是由中國國務院總理李克強於人大中進行政府的工作報告。而值得注意的是，本次報告的長度可能是近 40 年來中國兩會中人大政府工作報告中最短的一次。對照之前的「難產」與當前的各種嚴峻形勢，這樣相對「簡短」的回應，或許暴露出更多值得進一步探討的問題。

經濟方面透露出的疑難

首先，關於該報告循例回顧過去一年及今年以來（今年因疫情爆發而延期開會）的工作回顧。由於去年一整年延續 2018 年 3 月起所正式全面開打的美中經貿衝突，影響於去年開始逐漸顯露。同時，隨著中國經濟深層問題沉痾日深，例如地方債務、經濟結構及產業發展瓶頸與過去以來貨幣寬鬆政策與為推升經濟數據而忽略財政紀律等問題逐漸顯現，中國經濟長期的高增長勢頭逐漸趨緩，影響所及，對就業與經濟發展都產生問題。本次工作報告，公布去年以來經濟增長率為 6.1%，雖然仍然維持增長，但已明顯與過去增長趨勢呈明顯的趨緩趨勢。若對照多數共識與一般常識，中國官方之經濟數據的準確性，向來有朝正面印象修正的誇大與不實之處，則本次工作報告所公布的經濟增長率 6.1% 的表現恐怕凸顯的不是中國經濟增長持續，而是中國經濟已邁入增長停滯甚至衰退的趨勢。

而另一與經濟社會有關的重點則是今年開始爆發並蔓延至全球的武漢肺炎疫情的控制問題。一月下旬，適逢中國春節時期，自武漢所爆發之疫情對整體中國的影響是廣泛且全面的。更由於中國政權的隱匿與基於政治計算而蓄意操弄，疫情蔓延於全世界之範圍，並引起全球性的危機。影響所及，不僅僅是內政、經濟方面，甚至也因為試圖粉飾操弄，引發外交與國際政治經濟間的激烈衝突，更甚至擴及安全與軍事領域。因此，報告的另一重點則是有關疫情的部分。

有關防疫部分，一如中國向來的宣傳與政治正確需求，「短時間有效控制疫情，保障人民基本生活」成了其自我吹噓的主要成就。然而，外界對於疫情的爆發、訊息的隱匿與缺失，管理上的粗暴與失誤等等，均不見合理的解釋，也難以窺及問題的根源。但或許畢竟疫情實在太過嚴峻，畢竟實際上衝擊了包括中國在內的全球往來與經濟。因此，在工作報告中承認「公共衛生應急管理等方面暴露出不少薄弱環節」，表明仍有改進與加強的空間。實際上間接承認在此次疫情下的中國公共衛生管理與疾控體系存在著不少問題。然而，這些「薄弱環節」實際上折射出中國內部治理問題，更可能還包含著從體制到權力集團間內部的矛盾。但本次報告並沒有進一步的解釋或說明，因此暗流湧動的中國權力核心問題似乎並未試圖透過這次的疫情管控所凸顯的治理問題來加以應對處置，因此，預期這樣的當前格局仍會在「穩定壓倒一切」的思維邏輯下，繼續擱置。

由於本次兩會如果依照過去的中國權力運行規律，本來應該側重在經濟議題上的確立與推進宣示，因此，對於接下來中國政府的經濟建設重點，向來是人們關注的焦點。本次報告的另一個引人注目，並且引起廣泛討論的焦點是，根據李克強在人大的報告內容中，首次對今年的 GDP 增長，不設立預設目標，此為 20 年來首次。對照另外一個公布的赤字率達到 3.6% 這一狀況，均為少見之現象。

考究之所以如此，源於美中對峙的格局已成。雖然美中經過去年長期的折衝，終於艱難地於今年 1 月 15 日正式簽署美中貿易第一階段協議。然而，隨後旋即爆發的疫情，波及至全球，造成全球範圍公衛乃至經濟的危機。而疫情的失控，基於防疫抗疫的需要，造成全球範圍的經貿交流均驟然巨幅的衰退，並處於嚴重的停滯狀態。全球經濟前景因此令人悲觀，特別是全球經貿活動層面上更是如此。而中國主要的經濟動能與發展，主要仰賴全球製造產業鏈運作的出口貿易，對外經貿活動佔比高，因此這一狀況自然不利中國自身的經濟增長。而更加嚴重的是，當前中國內部的金融、財務及債務（特別是地方債務部分）問題日益凸顯嚴峻，在內外交困下，經濟增長的目標達成，確實非常困難。且因應情勢的應對手段缺乏，替代需求無法充分解決所面臨情勢或根本無力分擔，從而面對晦澀不明的經濟前景，設立以增長為目標的施政方向，本來就是相當困難的工作，更遑論確定其可能的增長率。或許，這正是李克強報告中不設預期增長目標的背後難言之隱吧？

因此，在對應經濟問題上，從工作報告內容中，中國政府揭示將由以下幾個層面與方向進行其相關的應對：積極的財政政策、適度靈活的貨幣政策及編制「十四五」（第十四個五年計畫）的規劃。從財政與貨幣政策的方向看來，中國仍將循擴大公共支出與寬鬆貨幣政策來刺激經濟，避免經濟陷入緊縮甚至蕭條的狀態。然而，這也可能再度加大債務的負擔，讓原本早已隱患頻仍，結構脆弱的財政金融體系更加脆弱危險。而迴避結構面的改革與調整，所能憑藉的，仍然是技術性的挖東牆補西牆。面對危機，強調管控的人治政權，所作回應都欠缺結構性的，而傾向拖延延緩，這是深層病灶的根源，卻也是不作制度性改革就無力應對的無奈。而繼續由國家推動經濟計劃以維持增長，是過去中國認定行之有效，甚至是其優勢的策略與路徑，然而，若當前所面的的是整體經貿秩序與需求的全面結構性改變時，依循過去路徑的增長模式，是否還能在新環境下同樣奏效？則令人懷疑。而李克強在人大閉幕後記者會中回答記者提問坦言道：2020 年的今日，中國仍有六億人的月均收入不足一千元人民幣，脫貧任務艱巨云云可知，確實，中國在既有路徑、結構與格局下，經濟持續增長難以為繼，社會經濟矛盾日益尖銳，治理上正面臨重大挑戰與問題。

別了，「一國兩制」—— 兩會期間的港台政策宣示與港版《國安法》立法風波

兩會期間另一個向來廣受注目的重點，就是對涉台或港澳問題的表態。過去，兩會期間的涉台工作宣示，被視為中國推進涉台工作的明確指引，並每每成為中國方面涉台工作者或其他相關研究人員一再援引之對象。

本次涉台部分的篇幅極短，可能為近年來所僅見。全篇有關台灣的部分在政協部分，政協主席汪洋主持之政協常委會工作報告部分，篇幅僅 39 字，而人大部分，國務院總理李克強工作報告中涉台部分亦極精簡，甚至未提及「92 共識」及「和平統一」的字眼。有消息說，最後的文字稿部分仍悄悄補進「92 共識」，但無論是否屬實或是否補足，事實上，歷經台灣總統大選蔡英文總統再度高票連任這一事實，中國過去對台的政策與手段顯然過時失靈，並已不再對台灣有吸引力之事實已經非常清楚。中國對台灣的策略與態度，必然將有所改變，這應該是可以預想到的狀況。

事實上，自從習近平上台後，其對內對外的政策與態度都有明顯的改變。更為自信、更為積極，且更富侵略性的表態與行動，要求更大的話語權與主導地位或影響力是其主要的特徵與表現。因長期持續的經濟增長所大幅擴充的國力，使得其不但得以進行軍事的現代化建設，同時也使其更有意願透過威攝與恫嚇表達其擴張的意欲及意願。過去的以「韜光養晦」、「絕不當頭」的低調漸進國策，被其加以揚棄。代之以「大國崛起」、「中國夢」、「厲害了！我的國」，甚至開始倡議所謂的「人類命運共同體」，試圖將中國的敘事與論說，透過其不斷積極滲透的國際組織，企圖將國際組織原本的普世價值內涵楔入、甚至瓜代以符合中國自身價值與秩序的另外的價值，藉以抵銷、抹除過去長期以來普世價值對其施政秩序的質疑，從而有利其國家自身戰略利益。也正因此，中國漸漸不再被動的回應、解釋或辯駁其行為的合理性與正當性，代之以用其自身的價值觀與秩序利益強加在爭議論爭與區域，試圖輸出其價值觀與鞏固其秩序觀。

而其中，對於其所聲索主權、主張其統治利益及意圖擴充其主權輻射範圍區域等範圍，其表現日趨高調積極，不再耐煩於「諄諄告誡」、「循循善誘」，不但不再滿足於「只能做不能說」，甚至改而明火執杖的，大聲主張並創設其對此的權力權源。並且，不惜動員各種資源與行動，進行廣泛且積極的作為。高度的自信是其行為的特色，同時，在這樣的姿態下，彈性與寬容卻日益缺乏。而這或許折射出其權力本質的脆弱性。或許，為了表現其不可質疑的權威性以鞏固並鎮壓內部對其權力的獨佔與專斷，更為不可置疑與不允許退讓的姿態是一種需要也是一種無奈。

也因此，在這樣的治下，對異議不但不可能對話，甚至連最基礎的寬容，可能都做不到，並且往往需以激烈的反應作為鞏固其正當性與不可質疑的基礎。香港反送中條例所引發的抗議與爭議，不但未見中國對此深層的檢討，甚至在確立其權威、意志的前提底下，置過去的政治許諾與制度性溝通於不顧。而以秩序為名的鎮壓，卻逐步化為體制性的壓迫。故此，甚至於本次兩會期間，人大正式提出港版《國安法》的立法性建議，並獲得通過。這一舉措，事實上已使得過去港人治港，香港的法治架構被實質的架空與掏空。也證成了過去「中英聯合聲明」的簽訂不過是徒託空言的虛妄政治許諾，真正成為中國外交部所聲言的「過時的歷史文件」，從而確立「一國兩制」的虛妄性、脆弱性與實質的破產。

更嚴重的，當然是引發原已極度緊張的美中關係的更進一步也更影響廣泛的破局。5 月 25 日美國國務卿蓬佩奧即就此向國會遞交報告，確認香港已失去「高度自治」的事實，從而觸發了美國總統宣布取消香港特殊待遇的地位，引發一連串的政治經濟連鎖反應。更使原已因經貿、疫情隱匿與防控尖銳爭議的美中雙方關係更為緊張，使對峙的情勢更為嚴峻與緊張。而隨著兩會通過港版《國安法》的決議後，美國總統川普隨即正式宣佈包括退出 WHO、終止香港的特殊待遇，制裁中國及香港官員等多項措施，美中對峙格局至此持續升溫。

回不去的美中關係與對立格局已成

因此，回顧今年以迄兩會召開並結束後的局勢，凸顯當前國際間，同時也是美中彼此，最重要的議題即是有關美中關係的轉變。長久以來，特別美中關係的改善，始自冷戰後期，季辛吉、尼克森為推動聯中制俄，意圖在冷戰中相持對峙的格局中，從共產陣營中拉出中國，以對抗乃至崩解共產陣營的戰略意圖。基於此，原本的「美帝」，除了國際政治與戰略上的支持外，為了扶植中國對抗蘇聯，並裂解其原本的緊密關係，使中國能擺脫對蘇聯的資源乃至體系制度性的依賴，美國從初始的生產、生存物資的支援往來，逐步擴充到技術的援助，後來更近一步到了制度變革的支持與鼓勵。自 1948 年最後一批赴美留學的中國留學生，在 30 年後，再度獲得美國的許可，重新開始接納來自中國的留學生。隨之，美中之間的往來日益密切，並從檯面下走到台前。可以說，美國與中國接下來迎來幾十年的彼此關係的蜜月期。美國迄今早已成為中國最大的留學目的國，與技術、資金的來源國。美國不但協助中國擺脫了國家計劃經濟的無效率性，同時也協助引導中國進入全球經貿體系。

美國的扶持，並未因冷戰的結束而對中國的協助轉趨淡薄。相反的，美國更近一步協助中國改善自身的經濟體制與體質。更為重要的，美國於 2001 年協助中國進入 WTO，成功融入全球經貿體系，並獲得最為優越的條件與豁免期限。這使得中國的經濟呈爆炸性的增長，使中國國力迅速膨脹，從原本幾乎破產的國民經濟，如今一躍為世界第二大經濟體，將當年隨著美國的接觸政策一起進入中國的德國、日本，一舉超越，甚至讓德國反過來依賴中國日深而讓有識者均深覺心驚之地步。這段中國擁抱世界經貿體系，服膺全球化體系的過程，是中國迅速崛起的關鍵，這裡面最大的協力者就是美國。

然而，曾幾何時，崛起的中國早已志得意滿，目空一切。而以美國為首的先進各國亦認為，在「接觸政策」下，各國希冀透過導引中國逐步對市場經濟的融入，改善中國經濟，將有助於培養中國自身的中產階級，從而可以逐步穩健地推動中國更趨向普世價值體系，從而產生體制性、根本性質轉變的改革，在此格局下中國將更趨成熟，更為穩健，也將「盡褪戾氣」，發生民主轉型，成為西方意義下的自由民主的國家。

然而，自中國加入 WTO 迄今將近 20 年，隨著經濟實力與國力的快速提升，中國的軍事實力也迅速的現代化與更為擴大先進。然而，在不再有『強敵環伺』的中國，不但未見和平穩健，反而更富有侵略性與擴張性。為了自身的戰略利益、話語權的擴大，甚至內部權威的樹立與鞏固，中國都更願意擺出更為好戰的姿態與企圖，對周邊國家透過主權的聲索，施加壓力與威懾。

而更因為經濟、軍事的建設卓然有成，更對原本扶持其成長的市場機制、自由民主、多元開放的普世價值感到鄙夷，反而自恃其所謂成就，而認定其所踐行的專制獨裁體制相對於普世的自由民主價值，有其自身天然的優越性。並試圖透過利用自由民主價值的開放性，進行滲透，擴大其影響力與支配性。並單方利用他國對其開放的市場機制之效率，進行各種領域侵害他國與國際的各種利益。而當初協助中國融入世界體系的各國，若不是囿於龐大的市場利益潛能的臆想，就是對此無力應對而束手無策。

而這些深層結構的矛盾與危險，過往並未獲得普遍的重視，而今，中國早已滲透了包括國際組織的方方面面，從而，透過國際組織，以世界、國際之名，遂行其政策與價值導引的實質影響力。這是美中衝突根本的矛盾所在：試圖透過國際協作，將中國納入、融合與改變的企圖未成；卻因為自身的軟弱與中國的積極野心，反提供了中國試圖挫敗「普世價值與多元尊重，並保障人權與人性尊嚴」這一系列價值的工具。美中的對弈甚至走到今日的對抗格局，可說正是在這一脈絡下逐步走到這一關鍵臨界點。

雖然，在今（2020）年初（1 月 15 日），自 2018 年 3 月下旬正式開打的美中貿易戰以來的多次艱難談判，雙方終於勉為其難地簽訂了美中貿易談判第一階段協定。然而，隨之而來的武漢肺炎疫情，讓這些竭力避免美中進一步對抗升溫的努力，都付諸東流，顯得意義不大。這固然是美中對抗格局在結構上已然形成而難以撼動，更重要的，是因為中國實際上並無意要真正要融入並服膺既有的國際價值秩序，中國所有的談判、折衝的改善措施，都只是中國爭取戰略主動或機遇的的權宜之計，目的在鞏固既有的優勢，從而在不久的未來對既有秩序與價值發起反攻。而美國為首的世界各國也逐步認清中國的本意與深藏於後的目的動機，開始逐步轉變態度，制訂策略，防範中國的野心。透過兩會，我們窺見了中國的戰略意圖與方向並未改變，即使他們已面臨深層的結構矛盾與制約，均無意改變其企圖與對普世自由民主價值與平等尊重的敵視。或許，也正因為透過兩會的召開與進行，我們更加確認美中對抗的格局已成，而過往美中的關係，顯然再也回不去了！