深海隱形戰爭　海島通訊命脈——海底電纜的危機

海底電纜作為全球數據傳輸的關鍵基礎設施，近來，台灣等國因遭受惡意攻擊與監視活動而成為國際安全議題的焦點。和台灣同為海島的日本，也同樣高度依賴海底電纜進行國際通訊，日本政府與相關機構正加強對海底電纜的監控與保護，同時推動國內生產與敷設能力，以確保安全與穩定性。

全球海底電纜總長可繞赤道37圈

根據美國調查公司 TeleGeography 的數據，截至 2025 年初，海底電纜的總長度達到約 148 萬公里，已鋪設或計畫鋪設的線路接近 600 條。這些海底電纜，連接著各大洲，構成現代通訊網路的骨幹。

日本作為亞太地區的通訊樞紐，經太平洋連接北美與亞洲，並以日本為起點延伸至中國、台灣與東南亞。儘管衛星通訊也是一種選擇，但在高速、大容量的數據傳輸方面，仍然離不開有線通訊網。日本的國際通訊有 99% 依賴海底電纜。

海底電纜的市場主要由日本 NEC、美國 SubCom、法國 Alcatel Submarine Networks 三大公司瓜分約九成，但近年來中國企業的成長也頗為強勁。而為對應通訊需求的上升，美國科技巨頭如 Google 與 Meta 等公司也已開始投資自有海底電纜。 

然而，近期多起海底電纜遭蓄意破壞或監控的事件，使日本及國際社會對此基礎設施的安全性產生高度關切。

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2023 年至 2025 年初，台灣周邊與北歐波羅的海接連發生多起海底電纜斷裂事件，這被懷疑與中國、俄羅斯船舶有關。北大西洋公約組織（NATO）已加強在波羅的海對可疑船隻的監控，而台灣方面也加強海巡署對海纜的巡邏。

日本前陸上幕僚長岩田清文等專家指出，這些事件可能是某種「威力偵察」行動，即透過攻擊來測試對方的裝備與應對能力，也被視為結合傳統軍事手段與網路攻擊的「混合戰」的一環。

關於海底電纜除了會被偽裝成漁船、貨輪等民間可疑船隻切斷以外，還要面對斷纜後因為全球的維修船供應不足導致不能迅速復原、海底電纜上岸連接陸上機房的登陸站過於集中、海纜可能被安裝竊聽器、如何證明這些民間船隻為蓄意破壞等問題。

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海纜的維修挑戰　專業船舶短缺

一旦海纜受損，雖然可透過其他電纜繞道維持通訊，但仍會導致速度下降等問題。因此，事先建立快速復原機制將會非常關鍵。

日本過去將海底電纜的生產與鋪設交由民間企業負責。然而，隨著國際安全環境惡化，日本作為四面環海的國家，海底電纜的生產與鋪設在國家安全上的重要性日益增加。

根據國際電纜保護協會（ICPC）的報告，每年約有 150～200 起電纜受損的紀錄。而海底電纜的受損需要專門負責鋪設與維修海底電纜的船隻來修復，但這些海纜船全球僅約 60 艘，多數船齡介於 20～30 年，而且也不是所有海纜船都是用來維修斷纜，大多會負責更有利潤的新設海底電纜的鋪設作業，實際上只有 3 分之一左右的海纜船被指定用於維修。

而且對於這個產業，不僅船隻在老化，船上技術人員也在老化，因為從事這項海底工作意味著要長期離家、日程安排難以預測，而且諷刺的是，網路狀況也很差。

日本目前擁有自己的專用船的公司僅有電信巨頭 NTT 與 KDDI 相關子公司，其他通訊業者則需要仰賴從國外租用船隻。在需求日益增加的情況下，海底電纜施工與維護的時程可能因此受到影響。

畢竟建造一艘海纜鋪設船要價約為 300 億日圓（約新台幣 65 億元），開始使用後也要負擔高額維護費用。其高昂的成本與需求的不確定性是企業對擁有專用船猶豫不決的原因。

海纜登陸站集中　遭攻擊恐被「一網打盡」

而日本的海底電纜登陸站主要集中於千葉縣房總半島、三重縣志摩半島等少數地點，這些地點一旦遭受攻擊，將嚴重影響通訊網的運作，甚至可能被「一網打盡」造成全面癱瘓。

儘管日本政府正推動將海底電纜與登陸站向日本海沿岸等地區分散，但其警戒與防禦仍相對薄弱。

由於登陸站的集中，加上對自然災害的脆弱性，使得 2011 年東日本大地震時，連接房總半島等地的 10 條以上電纜受損，修復作業就花費了約半年時間。

日本政策作為

針對這些問題，過往，日本總務省於 2021 財年設立「數位基礎設施整備基金」，雖然涵蓋了國內的海底電纜與登陸站的整建，但並未將鋪設船納入支援範圍。

接著日本政府在 2022 財年第二次補充預算中編列了研究經費，以支持日本企業擁有自己的舖纜船。然而，截至目前，該計畫尚未轉化為具體的政策或行動。

自民黨黨內的情報通信戰略調查會也曾在 2023 年向政府提出強化基礎設施的建言，呼籲「需要支援鋪設船與維修船的維護與更新，以應對國際海底電纜斷裂等突發情況」。

鑑於近期種種情勢，日本總務省與經濟產業省目前已著手準備對相關企業進行支援。具體措施包括：補助海底電纜企業的增產設備投資，促進供應體系建設，以應對日益增加的需求。

不過，支援鋪設海底電纜的專用船舶投資，全球鋪設船舶供應緊張，即使有足夠的海纜，若無適當的船舶，也無法承接大型工程。考量到鋪設船的建造成本動輒數百億日圓，日本政府正在研議補助部分購置資金。

自民黨也於今年 2 月成立「資訊通信成長戰略檢討特命小組」，計劃於 4 月初彙整提案，並納入 6 月出爐的《經濟財政營運與改革基本方針》（骨太方針）。該小組將與總務省、經濟產業省合作，細化政策內容，確保所需預算。

海纜可能被中國「動手腳」

除了海纜斷裂的問題以外，2024 年 5 月，美國《華爾街日報》報導，美國官員曾私下警告 Google 和 Meta 等公司，負責跨太平洋數據傳輸的海底電纜，可能會遭到中國維修船「動手腳」。

由於海底電纜斷纜後的維修，會將斷裂的兩端拉上維修船進行修復和銜接，而這時海纜就容易被安裝監視設備等。美國官員警告說，維修船有可能從事資料竊聽、為偵察而對海底地形進行測繪，或竊取用於電纜設備的智慧財產。

這樣的擔憂尤其集中在中國國有企業「中國電信集團公司」投資的中英海底（SSBS）公司的維修船。

中英海底系統有限公司
（S. B. Submarine Systems）
中方出資 51%、英方出資 49% 的合資公司，目前正向英國 Global Marine Systems 收購其餘股權。 其管理團隊中有一名中共黨員。

報導提到，像「富海」、「富泰」及「Bold Maverick」等中英海底船隻在台灣、印尼及亞洲其他沿海地區附近作業時，會定期從自動識別系統（AIS）中消失，有時一消失就是好幾天。 這些資料缺口並不尋常，這已引起官員與業界專家的關注。

沖繩海纜被安裝中國竊聽器

而日本情報安全保障研究所首席研究員山崎文明在《Wedge ONLINE》的專欄中也曾提到，以駐沖繩美軍為客群的英文情報週刊《This Week on OKINAWA》於 2023 年 6 月 4 日刊登了一篇報導，指出在沖繩近海敷設的海底電纜上發現了中國製的竊聽裝置。

專欄引述大型通訊公司的技術人員表示，2018 年左右他們就發現在沖繩近海的海底電纜被安裝了中國製竊聽器。一位日本總務省的前高階官員表示：「當時我並不在通信局工作，所以並未親眼見過竊聽器的影像，但我知道海底電纜有被安裝竊聽器，而且這並不只發生了一次。」

週刊的報導中雖未明確指出是哪條海底電纜被裝上竊聽器，但考量到這類裝置已被發現不止一次，所以山崎文明認為無法排除所有海底電纜均被裝設竊聽器的可能性。

由於沖繩周邊，除了日本電信業者以外，美國軍方也鋪設了海底電纜，連接著日本本土、亞洲各國、關島、夏威夷和澳洲等地，所以這可能是以竊取機密情報為目的。

海底電纜的竊聽比想像中簡單

山崎文明在文章中也提到，海底電纜的竊聽／攔截比想像中還要容易。YouTube 上也可以找到大量關於竊聽光纖網路的示範影片。

進行竊聽所需的裝置甚至可透過網購平台以約 300 至 500 美元購得。裝置本身體積小巧，一隻手掌即可握住，大多數為俄羅斯製造。

竊聽的方法也極其簡單：只需將光纖稍微彎曲，裝入竊聽裝置內部並蓋上蓋子即可完成安裝。由於無需切斷光纖或額外連接線路，因此不會影響通訊，也就不容易被業者發現。雖然影片的範例皆為陸地上的竊聽方式，但相同的原理亦適用於海底。

徹底找出海纜位置　中國以「海底調查」為名

前述曾提到日本的海底電纜登陸站都集中在某些地方，這是因為登陸站通常選擇在海床平緩、海水較淺的地區，如果地形過於陡峭，海流可能會導致海纜斷裂。

但是，海底電纜登陸戰集中在特定區域後，即便是被隱藏起來的軍用電纜，也很容易被找到。

中國會派遣大量以「海洋科研船」之名進行海底調查的船隻，對海底電纜的佈局進行徹底調查。這些海洋調查船被稱為「地下軍隊」，很可能已掌握軍用海底電纜的位置。

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此外，中國人民解放軍已經部署了能切斷海底電纜的水下無人機（UUV）。

安裝竊聽器的首要目標——訊號增強器

山崎文明指出，海底的光纖電纜為了防止訊號衰減，每隔約 80 公里會設置一個訊號增強器，而這正是竊聽裝置的最佳安裝點。因此，從登陸站向外延伸 80 公里的第一個訊號增強器，通常是竊聽的首要目標。

訊號增強器內部對一束光纖海纜內的 144 條光纖，分別進行增幅處理，這使得安裝竊聽裝置變得更容易。此外，電源也從電纜供應至訊號增強器，這也為竊聽器的供電提供了方便條件。

實際上，被發現的中國製竊聽器就是安裝在訊號增強器上的。週刊報導提到，日本大型電信公司的一位技術人員指出裝置會攔截訊號增強器的電磁波來解析情報，並補充道：「總務省曾向我們展示過的照片中，確實可以看到安裝在訊號增強器上的小型感測器。」

竊聽裝置的安裝作業通常由潛水艇執行，美軍的海狼級核動力潛艦「卡特號」（USS Jimmy Carter, SSN-23）便以此聞名。該潛艦的船底設有特殊裝置，讓潛水員能輕易進出艦體，在海底進行作業。竊聽裝置發出的電波可能由潛艇接收，但近年來，水下無人機的技術已趨成熟，民間船隻亦能輕易進行情報收集。

英國將海纜列為關鍵基建　受軍方保護

英國在 2021 年 3 月發布的外交與安全基本政策方針《整合評估》（The Integrated Review 2021）中，將海底電纜列為國家關鍵基礎設施。

2023 年，英國政府部署了一艘配備先進感測器、攜帶多架水下無人機的多功能海洋監視船（Multi-Role Ocean Surveillance Ship, MROSS）RFA Proteus，透過水下監視來檢查海底電纜是否被安裝了可疑設備，2024 年 11 月隸屬皇家海軍的 RFA Proteus 參與了俄羅斯勘測研究船 Yantar 前往地中海期間的追蹤工作。 

目前，日本由 NEC、NTT World Engineering Marine、KDDI Cable Ship 等公司全年無休負責海底電纜的維護。這似乎也將防範竊聽視為電信公司的責任。

然而，當進入戰爭前的「灰色地帶」狀態，或是在緊急情況發生時，能否確保日本自衛隊與警方能夠無縫應對，將成為關鍵。

鑑於英國安排軍方負責保護海底電纜，而非交由民間企業。山崎文明呼籲日本也應效仿，讓自衛隊負責保護海底電纜與核電廠等重要基礎設施。

在今年 1 月 17 日的記者會上，日本防衛大臣中谷元表示，日本自衛隊將根據情況在必要時採取緊急事態的治安出動、海上警備行動，甚至是應對戰爭的防衛出動。

深海的暗潮洶湧　蓄意破壞也難以究責

不過，海底電纜斷裂多被歸因於漁網或船錨造成的意外，且近年發生在波羅的海或台灣周邊的所有事件主體皆為民間船隻，尚未能認定其為蓄意破壞，但過去與現在的共同點是——海底狀況難以監測，證據極少，導致這類行為仍處於「灰色地帶」，而使得各國難以應對。

1 月 19 日，《華盛頓郵報》援引多位美國和歐洲匿名情報官員表示「近幾個月來令歐洲安全官員感到不安的海底電纜斷裂可能是海上事故造成的，而不是俄羅斯的破壞行為」。

自 2024 年 11 月以來，波羅的海已有 4 起海底電力與通訊電纜受損事件。相關國家懷疑這是俄羅斯的破壞行動，但調查進展困難。

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拉脫維亞、瑞典海底電纜遭破壞

今年 1 月 26 日連接拉脫維亞與瑞典的海底光纖電纜也遭到破壞。

挪威警方曾應拉脫維亞請求，短暫扣押了一艘由俄羅斯籍船員組成、懸掛挪威船籍的船隻進行調查，但在 1 月底以「無相關犯罪證據」為由將其釋放。瑞典當局則扣押了一艘懸掛馬爾他船籍的貨船，它由一家保加利亞企業經營，其負責人表示，該船的錨可能無意中撞擊了海纜，但否認是惡意行為。

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這些案例顯示，在海上犯罪中，要證明破壞意圖十分困難。各國調查發現，海底電纜有被拖行的痕跡，且涉事船隻曾在事發海域減速，這些情況都指向蓄意破壞的可能性很高。

然而，如果是國家行為者發動的攻擊，也可以預測他們會徹底隱藏其與自身的關聯。在缺乏決定性證據的情況下，若船舶公司聲稱是意外事故，則難以反駁。

加強巡邏監控　防止類似事件發生

今年 1 月 14 日，北大西洋北約決定向波羅的海派遣護衛艦與巡邏機。由於難以追究刑事責任，北約計畫透過加強監控來防止事件再發生。

自俄羅斯入侵烏克蘭後，芬蘭與瑞典都加入了北約，使得波羅的海被北約成員國所包圍。然而，要監控相當於日本國土面積的波羅的海，仍是極為困難的任務。

愛沙尼亞海軍司令 Ivo Värk 表示，「每週約有 500 艘油輪往來於波羅的海與俄羅斯之間」，要收集所有船籍與船東資訊「需要龐大的精力與時間」。

駐維也納的 G7 高級官員分析：「俄羅斯試圖透過騷擾行為向歐洲傳達訊息，要求其對俄保持克制。」

討論如何應對本身　有助於遏止犯行

在北約內部，針對俄羅斯的恫嚇行動，已有更為強硬的應對方案浮現。一名北約高級官員對《日經新聞》表示：「現在應該考慮『下一步行動』，以強化嚇阻力。」

其中一個可能的選項是將海底電纜破壞視為武力攻擊，從而啟動北大西洋公約第 5 條（集體防衛條款），進行反擊。

該官員強調，目前並不認為海纜受損事件會立即導致武裝衝突，但即便僅是討論反制條件與應對計畫，也能提升嚇阻效果。他認為，這將使俄羅斯在資源有限的情況下，更加擔心局勢升級，進而減少混合攻擊行為。

而曾擔任統御日本陸上自衛隊全部隊的「陸上總隊」司令官住田和明表示：「雖然北歐與台灣的事件並未公布詳細影響，但經濟上的損害已經顯現。」他強調：「平時由海上保安機構監視可疑船隻，能夠發揮嚇阻作用。」

海底不應是「無法」地帶

日本中曾根和平研究所的主任研究員大沢淳強調：「日本也需要完善海洋監視體系來保護海底電纜。」然而，海底電纜的保護責任尚未明確劃分，海上保安廳、海上自衛隊與總務省等機構之間的管轄權仍未充分釐清，導致日本的海底電纜防護體制並不完善。

此外，大沢淳特別關注對可疑船隻的應對問題。他指出：「日本四面環海，一旦可疑船隻進入公海，根據《聯合國海洋法公約》的限制，日本將無法對其進行臨檢。」

日本國際政治學者土屋大洋在《日經新聞》的評論中提到，1914 年 8 月 4 日，英國向德國宣戰，正式加入第一次世界大戰。當晚，英國就在北海暗中切斷了德國的海底電纜。當國際局勢變得緊張時，特定海域內此類事件頻繁發生，這與一個多世紀前的情況並無二致。

但與 100 多年前相比，現今海底電纜作為基礎設施的重要性已不可同日而語。當今以網際網路等通訊網形成的高度資訊化社會，高度依賴海底電纜。

在這種情況下，世界各國不應再放任海底成為「無法地帶」，任由惡意行為橫行。土屋大洋呼籲，儘管這將面臨許多困難，但如今正是各國開始建立國際架構、著手對應措施的時機。

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2021/03/16　GOV.UK　Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy
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