自 1980 年代以來，中國人民解放軍海軍一直致力成為南中國海的主導力量。目前中國還沒有完成這一目標，但它比華盛頓願意承認的要近得多。中國在該地區的人工島建設和軍事力量的擴張，加上大規模的海軍和空軍現代化計劃，使人們對美國軍隊在該地區保持首要地位的能力產生了嚴重質疑。美前印太司令戴維森上將（Philip Davidson）2018 年在聯邦參議院作證時提到，中國「現在有能力在，除了與美國戰爭之外的，所有情況下控制南中國海」。對此，華府智庫「戰略暨國際研究中心」（CSIS）亞洲海事透明倡議項目主任波林（Gregory Poling）8 月 18 日在《外交事務》雜誌（Foreign Affairs）官網上撰文警告，在現實中，美中雙方的實力平衡轉變可能甚至超過了這一點。事實上是，在與中國發生任何衝突的初期，美國很可能沒有什麼選擇，只能放棄南中國海。
但中國並不希望與美國海軍打仗。即使中國贏了，北京所付出的代價也會超過獲益。中國真正想要的是讓亞洲其他國家相信，爭奪首要地位的競賽已經結束。中國想讓外界相信，美國在南中國海軍事力量的最大威脅不是面對中國的戰爭準備，一切都是美國在承平時期的陰謀。透過中國國家資助和控制的中國海岸警衛隊和海上民兵、在漁船上作業的準軍事部隊 —— 不斷侵蝕南中國海周遭國家並干擾對方進入自己水域的機會，中國削弱了美國作為區域安全守護者的價值。
圖／U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 3rd Class Nicholas V. Huynh/Released
美國的「前沿駐軍」（forward presence）—— 即持續不斷在海外部署美國軍隊讓盟友消除疑慮同時威懾敵人的戰略，也依賴於合作夥伴，如新加坡和菲律賓，的授權。而這些國家越來越想知道，他們從美國那裡得到了什麼，以換取這種准入授權。美國海軍或許可以在南中國海自由航行，但周遭的東南亞國家卻在承平時期被中國軍隊不斷的騷擾和排除在自己的水域之外。中國施加的壓力越大，對美國的支持就越像一個糟糕的賭注 —— 只對華盛頓有利，但對其夥伴卻不利。
美國在南中國海軍力不如外界預期？！
波林認為，如果美中在南中國海發生軍事衝突，中國軍隊將擁有明顯的優勢，這些優勢是他們多年來一直在建立的。美國也許能夠消滅中國在南沙群島（一個有爭議的島鏈）人工島上建造的空軍和海軍基地，但這個努力的代價會很昂貴、耗時並充滿不確定性，因為美國軍隊離該地區太遠了，而中國在這些島嶼上所建造的軍事能力會讓優勢落在中國這邊。美國最近的戰機駐紮在沖繩和關島，分別距離南沙群島 1,300 和 1,500 海里。另外一方面，中國在南中國海有四個空軍基地，這還不算上較小設施或沿海軍事設施。它可以在一瞬間將戰機部署到這些島嶼上進行短程執勤。有鑑於目前的部隊結構，在任何衝突初期，中國將控制南中國海上空的空域。而中國在飛彈武力上的相對優勢將使南中國海變成射擊場。很快就會發現，美國無法保護在該地區活動的美國海軍戰艦。
戰略專家：美國需要在菲律賓有一支小型但有威懾能力的空軍和飛彈部隊，或者重返越南金蘭灣！
美中雙方都不希望發生擦槍走火，但這並不意味不可能發生。美國國防部印太事務助理部長瑞特納（Ely Ratner）和國務院東亞及太平洋事務副助理國務卿朴正鉉（Jung Pak）上個月公開提到，華盛頓越來越擔心人民解放軍飛機在南中國海國際空域對美國或澳洲軍機進行不安全的攔截行動。
「中華人民共和國對南中國海主權聲索國和其他在該地區合法活動國家的挑釁行為有明顯且持續增長趨勢。」朴正鉉說。瑞特納認為中國軍隊在南中國海「具侵略性且不負責任的行為」，對印太地區的和平與穩定構成最重大的威脅，將來爆發重大事件或意外只是時間的問題。
對此，軍事戰略專家、台灣安保協會副秘書長何澄輝認為，美國應該在南中國海，應該是菲律賓，維持一支規模雖小但能具有有效威懾的空軍，及配備長程對海及對陸地目標打擊的飛彈系統的部隊。這也就是重返蘇比克灣（Subic Bay）的意思，或者是另外一個替代方案，重返金蘭灣（Cam Ranh Bay）。最好狀況是菲律賓蘇比克灣、菲律賓克拉克空軍基地（Clark Air Base）及越南金蘭灣三地都可以重啟部署。這樣美國就掌握包圍態勢，中國的四島礁部署就成為被包圍而受兩面夾擊的不利態勢。
圖／Adolfo Arranz／報呱製圖（點圖放大）
何澄輝認為，金蘭灣深水港的港口條件比蘇比克灣還好、距離中國人工島更近。可以大大解決美國在南中國海與中國作戰缺乏基地的不利因素。而且相較於對南中國海主權問題，越南政府搞不好會比菲律賓政府更積極也更堅持。還有一個對美國有力的因素是，俄羅斯入侵烏克蘭之後，越南原本的另一支柱，俄羅斯，大概指望不上了，這時，美國要推動合作的障礙應該更低了。
針對美國智庫學者波林所提出的警告，何澄輝認為，波林會希望擴大美國對南中國海的介入，不只是安全，還包括海事安全合作。事實上，若是美國海岸警衛隊作為海上聯合執法的倡議者與主導者，結合周邊國家進行海事安全的聯合共同執法計畫，實際上就有可能遏止中國對南中國海的擴張 —— 這也是先前美國海岸警衛隊與台灣海巡署簽署合作備忘錄的重要背景。
何澄輝更進一步指出：「實際上，如果美國海岸警衛隊要倡議聯合執法，我認為至少還要把日本、韓國、菲律賓、越南、新加坡和印尼等區域各國海事執法單位一起拉過來，組成『聯合執法計畫』，這樣才是真正對中國有威懾力。」
延伸閱讀：
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需要正視的悲觀及警告
除了兩敗俱傷的軍事衝突，波林還提出有兩種可能的悲觀結果。第一種是北京正尋求的結局，且南中國海局勢似乎正朝著這個方向轉移。在當前情況下，中國在承平時期的脅迫將繼續提高周遭國家在自己水域進行正常活動的風險。而近海石油和天然氣勘探及其他商業活動，將不可能吸引外國投資。漁民將失去他們的生計，不但是因為中國民兵和海岸警衛隊讓他們的生活過於艱難，也因為過度捕撈和珊瑚礁破壞使漁獲量消失。
許多繪製南中國海主權爭議時未將印尼列入，事實上印尼的北納土納海與中國自行宣稱的九段線重疊處亦是近期的爭議區域之一。另外印尼與馬來西亞在此處亦有爭議。
圖／報呱製圖（點圖放大）
如此一來南中國海的大多數聲索國最終會硬著頭皮接受北京提出的任何協議。由於馬尼拉認為美菲聯盟在刺激北京的同時也沒有帶來什麼好處，因此美菲聯盟可能會結束。隨著中國力量的增長，美國在南中國海投射力量的能力將穩定下降。這也可能導致其他國家更積極地宣稱過度海事主張，進一步破壞《聯合國海洋法公約》。這將從俄羅斯和伊朗等不良行為者開始，但最終會隨著守法國家看到自己因鄰國的過度主張而處於不利地位而蔓延。而中國將對美國不可阻擋的衰落充滿信心，而去挑戰其他規則和機構，特別是在亞洲。最終的結果將是一個不太穩定的區域和全球秩序，對美國及其剩餘盟友的利益構成更大的威脅。
CSIS智庫的忠告
中國和其鄰國之間的交流對美國來說不應該是重要的，波林強調，美國政策的目標應該是勸說中國尋求妥協，然後支持華盛頓的盟友和夥伴的任何決定，只要它是合法和和平的。要做到這一點需要多年的努力，讓中國付出代價並形成一種激勵。美國無法單獨做到這一點：它必須要有一個亞洲和歐洲夥伴的聯盟參與。這個聯盟必須兼顧外交和經濟成本，並加強東南亞的軍事能力，以幫助他們阻止中國的直接侵略。自 2016 年以來，北京一直在跑馬圈地，但是，如果有足夠數量的國家開始像對待其他不良行為者（例如俄羅斯）那樣對待中國，情況就會改變。這將使人們認識到中國在南中國海的擴張政策有損其更大的目標。這將表明，中國可以成為全球領導者或地區惡霸，但不能兩者兼得。
在南中國海沒有軍事解決方案，但美國的硬實力將在任何成功的戰略中發揮不可或缺的作用。透過外交、經濟和法律壓力來改變中國政府思維的多邊行動將需要數年時間。在此期間，中國的軍事力量將繼續增長。對其鄰國的壓力會越來越大。唯一能夠為這些國家爭取到他們所需的空間和時間，以看清長期戰略就是美國的軍事支持。
美國和其他安全夥伴必須繼續向印太地區提供能力建構援助。美國軍隊可以發揮的最重要作用是代表菲律賓進行直接威懾，使美國軍隊保持足夠近的距離，以便在中國對馬尼拉使用武力時可靠地威脅它並進行報復。隨著中國實力的增長，它將考驗著美菲聯盟。
南中國海對美國及其夥伴來說還沒有失去。沒有任何政府認可中國對海洋法的解釋；沒有任何國家接受北京的領土聲索。美國仍然是該地區大多數國家的首選安全夥伴。而且美菲聯盟仍然存在，並且受到壓倒性的歡迎。目前仍有一條可接受的代價並確保美國利益的道路。與幾年前相比，這條道路更加狹窄，更加不確定。但這會是緊迫的問題，而非放棄順從。
參考來源：
2022/08/18 Foreign Affairs Beijing’s Upper Hand in the South China Sea
