川普2.0要如何應對中國？《外交事務》籲認真考慮關稅計畫

美國總統當選人川普即將在 2025 年上任，他所面對的中國與他在 2017 年第一次就任時已有所不同，甚至跟他第一任期末談判貿易協議時的中國，也有所不同了。

期間世界歷經武漢肺炎疫情（2019），以及尚未結束的俄烏戰爭（2022）、以哈戰爭（2023），中國則於後疫情時代面臨房地產崩潰（2021─）以及經濟成長放緩，諸多國家也對中國滲透的戒心越來越重。整體而言，世界局勢在川普 2.0 到來之前，已有很大的轉變了。

中國經濟放緩　仍能挫敗全球經濟

美國榮鼎諮詢（Rhodium Group）創辦人羅森（Daniel H. Rosen）、合夥人萊特（Logan Wright）、計劃主任 Reva Goujon 在《外交事務》（Foreign Affairs）期刊發表文章認為，美國現在佔上風，如今的中國經濟已不再像幾年前那麼強大，但中國仍然有能力可以挫敗美國主導的全球經濟，因此川普的新政府需要認真考慮關稅計劃。

中國在世界經濟的佔比於 2021 年達到頂峰，略高於全球 GDP 的 18%，而如今則為 16% 左右，這是四十多年來首次萎縮。自 2021 年房地產崩潰以來，中國的經濟成長已顯著放緩，而疫情的各類限制措施阻礙了 2022 年的經濟活動發展。

中國仍然是投資主導型經濟體，它是世界上最大的投資來源國（約 28%）和製造業總產出（35%），但僅佔全球消費的 12% 左右。

中國的國內經濟無法產生足夠的需求來吸收中國生產的所有產品。因此，為了創造成長，中國政府越來越依賴出口，吸收國內市場的過剩產能。因此在這樣的情況下，只有其他國家的製造業減產，中國擴大出口，中國才能獲得進一步的相對收益。

面對中國出口排擠　關鍵產業加徵關稅去風險化

中國經濟前景的疲軟提供美國提供限制北京的新方法。華盛頓可以利用美國消費者和資本市場的影響力，為盟友和合作夥伴提供更佳的選項，避免被中國出口排擠。

鑑於人們對中國主導全球製造業供應鏈日益擔憂，美國的盟友和合作夥伴現在可能比幾年前更能調整自己的政策，包括關稅和技術相關的管控，一如拜登政府的「去風險」策略，西方經濟體可降低對中國的曝險。

而川普 2.0 的對中政策如要持續這個方向，就需要認真考慮關稅計畫。川普對所有中國進口商品徵收高達 60% 的關稅，對其他地方的商品徵收 10% 的關稅。但對美國所有貿易夥伴徵收高關稅可能會在西方經濟體引發不利的連鎖反應，導致成本上升、需求下降以及供應鏈多元化放緩。

更好的選擇是，只針對中國出口威脅西方產業競爭力的關鍵產業徵收關稅，並跟投資策略相結合，以擴大排除中國的關鍵供應鏈。美國及合作夥伴有機會利用當前勢頭，以國家安全為目標重新建構全球貿易體系。無論華盛頓如何行動，經濟混亂都很難避免，中國也必會報復。但川普 2.0 的關稅戰略範圍，將決定這一過程的痛苦程度。

更加依賴外國市場　中國易受到關稅與出口限制影響

如今的中國經濟已不再像幾年前那麼強大。自 2021 年房地產危機以來，每年新增房地產開工面積縮減了66%。這又導致鋼鐵、水泥、家具和家用電器等其他經濟領域遭受後續影響，包括消費者支出大幅下降。

近年來，中國地方政府對基礎設施的投資，自然也受到高債務的限制，而大幅放緩。中國國內以及依賴中國強勁需求出口汽車、商品和服務的國家，都將在未來幾年內感受到這種損害。

因此中國本身會比過去更依賴外國市場來銷售中國製產品，導致更容易受到關稅和其他類型出口限制的影響。

中國的情況可能比官方 GDP 數據顯示的更為嚴峻。與其他發展中國家一樣，官方經濟統計數據不一致一直是中國的老問題。

但自 2022 年以來，要從檯面上理解中國的狀況變得更加困難了。中國官方數據顯示，在全國實施疫情封鎖期間，經濟成長僅比疫情前低兩到三個百分點，到 2022 年達到 3%，2023 年甚至強勁反彈至略高於 5%。但更可能的現實是中國經濟在 2022 年出現萎縮，2023 年勉強復甦。

中國從謊稱「內需沒有問題」到承認「經濟嚴重衰退」

如此急劇的放緩可以解釋為什麼中國在 2024 年底推出了更激進的經濟刺激措施，包括降息、以舊換新補貼計劃拉動國內消費、發行新債券以減少地方政府債務對投資的限制，以及承諾甚至明（2025）年財政政策支持力道加大。

中國官方也從謊稱「內需沒有問題」轉向承認「經濟嚴重衰退」，特別是在家庭消費方面。但中國經濟擺脫投資拉動成長的轉變不會很快到來，因為迄今為止，家庭透過提高收入推動永續的支出成長，尚未出現。

過去幾年，中國擴大對新市場的出口，特別是東南亞，此舉表面上使其不易受到包括美國在內的任何單一國家施加的關稅或貿易限制的影響。但中國的多元化在很大程度上是膚淺的，其商品只是透過第三國運輸，然後才到達跟以前相同的美國和歐洲消費者手中。

避免美國關稅　中國加大海外投資

美國對這種逃避關稅的方法很了解，阻止的方法可能包括在未來幾年實施更嚴厲的限制，例如對特定產品的進口禁令。

為了應對美國的此類措施，並尋求比國內更有前景的市場，中國企業正在海外投資，在墨西哥和越南等第三國建廠，以便向美國出口產品而無需繳納關稅。然而，隨著美國貿易限制的進一步發展，這種解決方案是否可行仍難以確定。此外，讓中國雪上加霜的是，佔中國出口 30% 的外資企業目前正計劃將產線轉移到海外，以應對中國國內需求的疲軟。

華盛頓在關鍵產業的技術領先地位爭奪戰中也取得了對中國的優勢。自 2022 年通過《晶片法案》和《降低通膨法案》以來，美國一直在加強國內先進技術能力，同時也採取更積極的措施，透過出口和投資管制來減少中國獲得美國技術的機會。

川普第一次執政時，美國政府推出針對中國電信公司的打地鼠策略，並在 2020 年初與中國簽署的第一階段貿易協議就美國公司進入中國市場的條款就已出現端倪。整體而言，在川普和拜登政府實施多輪詳細的出口管制、對資訊和通訊技術供應鏈的限制、對外投資的額外限制，以及美國全面執行這些規則之後，各大跨國企業正在重新權衡，將他們的投資從中國轉移出去。

時局不同了

這種轉變只是世界對中國貿易政策反應的一個面向。如今許多國家已不需要類似當時川普談判代表的遊說與施壓才跟美國行動一致，中國經濟放緩以及對中供應鏈依賴引發的國家安全擔憂就提供了足夠的誘因。中國的成長策略本質上是對抗性和零和的，中國不是增加全球需求，而是在海外市場積極競爭。受到廉價中國商品威脅的先進製造業國家，以及正在努力向價值鏈上游移動的南半球國家都有明確的理由限制中國的出口，這種共同利益在川普的第一個任期內根本不存在。

中國經濟放緩不僅降低其市場對貿易夥伴和國際投資者的吸引力。它也讓其他國家，特別是發達的歐洲經濟體，有更多理由在對中國出口的關稅和其他管制方面與美國保持一致，因為如果他們不這樣做，美國對中國出口的關稅將導致這些出口產品溢出到他們自己的市場。一些 G7 國家已經在考慮徵收關稅和先發制人的保障措施，避免中國產品湧進自己的國家。

然而，儘管這些趨勢迫使世界重新調整供應鏈，遠離中國，但美國及合作夥伴必須應對日益失衡的全球經濟。正如經濟學家賽瑟（Brad Setser）所說，G7 和其他已開發經濟體目前總體上是貿易赤字，而中國、俄羅斯和許多依賴大宗商品的國家則是貿易順差。這使得美國主導的去風險戰略前景充滿挑戰。美國及合作夥伴需要建立製造能力，減少從地緣政治對手的進口。

G7 國家試圖透過大幅削減商品進口來迫使宏觀經濟結構迅速轉變，這具有高度破壞性。在短期內，這些措施會在政治上產生重大影響。對中國商品徵收高額關稅降低它們在美國市場的競爭力，但在缺乏替代供應商的情況下，會提高美國消費者日常用品和美國製造商半成品零件的價格。民眾不是支付更高的價格，推高通貨膨脹，就是減少家庭消費。

「規模」在此很重要。如果川普政府採取普遍高關稅的極端主義策略，可能導致的美國內需大規模下降與 G7 經濟體陷入衰退。新的製造業對投資者的吸引力將降低，使這些國家更難降低供應鏈風險。相對溫和的關稅，例如川普最近提議對中國商品加徵百分之十的關稅，成本仍然很高，但造成的干擾較小。

因此，羅森（Daniel H. Rosen）、萊特（Logan Wright）、Reva Goujon 在文中認為，更好的是專門為推進重組全球供應鏈策略而設計的關稅，而不是從關稅計劃開始並調整策略以適應它。如果關稅上調，隨著價格上漲和供應緊張，將會出現一段艱難的調整期，但隨著替代中國產品的替代供應商最終出現，這些問題將會消退。

中國反擊的風險

儘管存在經濟問題，中國目前仍有相當大的能力阻止美國主導的全球經濟調整方向。大多數情況下，中國貿易順差的快速成長會導致人民幣升值，久而久之會削弱出口競爭力。但事實上，未來幾年人民幣貶值的可能性更大，這是 2008 年金融危機以來中國金融體系和國內貨幣供應量迅速擴張以及中國利率相對下降等因素綜合的結果。這些會導致中國資本持續外流，所有這一切意味著中國仍然可以選擇透過減少央行為支撐人民幣而定期進行的干預措施來降低中國出口產品的價格。

隨著中國商品價格下跌，美國及合作夥伴投資新的製造業供應鏈以取代中國資源的吸引力將會降低。中國已經表明它準備利用貨幣干預來報復美國關稅並保護中國製造商。自美國大選以來人民幣已貶值超過 2%。對中國來說，允許人民幣過快貶值是危險的，因為這樣做可能會導致更多資本外流，但毫無疑問的，中國可以在短期內利用人民幣作為報復關稅的工具。

中國也會嘗試利用美國盟友對川普不滿來瓦解美國的盟友網絡。歐美日國家正在為川普的回歸做準備，從他第一個任期內的成功和失敗中汲取教訓，也可能選擇對中國採取更強硬的措施，吸引川普 2.0 政府。但中國也會提出投資承諾、在中國企業領先的領域（如電動車）建立技術合作夥伴關係、稅收優惠、關稅減免、簽證豁免、出口管制放寬以及其他胡蘿蔔措施。

如果這些起不了作用，中國可能會採取大棒手段，透過擴大出口管制來報復美國及盟國的貿易壁壘。例如，它可能會限制潔淨能源技術和半導體製造的關鍵原料的出口，正如中國已經對鎵、鍺、石墨和銻進行出口管制一樣，這可能可以有效地阻礙美國及盟國在關鍵領域的生產。

中國選擇性地發出威脅和實施限制但未對美國以外的國家做出安撫措施，會加劇這些國家對自身依賴中國的程度更加警惕，如此一來，美國將更容易召集一個全球性聯盟來消除來自中國的製造業供應鏈的風險。中國有一套報復川普政策的劇本，但可能沒有管理美國合作夥伴的劇本。

長期效應

最終，經濟趨勢會有利於美國限制全球供應鏈對中國的依賴。中國或許仍能在未來一、兩年內增加出口市場，但即使中國實現這一目標，國際社會也會隨之普遍反對其貿易行為。為了有效實現全球供應鏈多元化，美國需要這些不滿的國家加入自己的陣營，因為只有在關鍵產業有足夠的需求，新投資才能發揮影響力。

即使能確保與夥伴國家在關稅和其他貿易限制的政策保持一致變得更加容易，但這也不可能是美國戰略的終點。徵收高關稅和重新佈局遠離中國的供應鏈本質上是具有破壞性的。儘管中國的地位比過去弱得多，但它仍然可以進行報復。全球經濟重組的結果很大程度將取決於川普政府對建立更安全的製造業基礎和更永續全球貿易模式的戰略與決策。

參考來源：
2024/12/17　Foreign Affairs　China’s Slowdown Has Changed the Trade War