南海切香腸、畫甜甜圈　中國與多國展開法律大亂鬥

在華府智庫「戰略暨國際研究中心」於 6 月 17 日舉行的第 15 屆南中國海會議第二場次 「法律發展與爭端管理」（Legal Developments and Dispute Management）上，與會學者指出南中國海的法律戰線自 2024 年底起劇烈升溫。

隨著菲律賓將 2016 年南中國海仲裁案結果完全納入國內立法，中國在兩天內迅速宣布針對馬辛洛克淺灘（菲方稱呼／Bajo de Masinloc，中國稱黃岩島）劃設領海基線，標誌雙方在法律戰場的正面交鋒進入實質較量的新階段。

與此同時，美國與歐洲三國發動外交照會戰，越南與菲律賓同步向聯合國提交大陸棚外部界限申請，使南中國海法律攻防呈現全戰線同步升高的趨勢。

納入南海仲裁結果　菲律賓《海域法》引發中國反制

2024 年 11 月 8 日，菲律賓總統小馬可仕簽署《海域法》（Maritime Zones Act） 和《群島海道法》（Archipelagic Sea Lanes Act），正式將菲律賓依《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）劃設海域的權利義務納入國內法體系。

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菲律賓大學海事法研究所資深研究員艾斯佩尼亞（Jacqueline Espenilla）在 CSIS 會議指出，法案條文「花費大量心力對照 UNCLOS 各項條款，證明菲方的立法行動與國際法一致」。

菲律賓《海域法》同時將 2016 年南中國海仲裁案的裁決結果納入法律文本，強化法源地位。

其核心原則之一，是確立南沙群島內無任何地物享有 200 海浬專屬經濟區或大陸棚權利，此為仲裁案最關鍵的法律認定。

兩天後，中國迅速反制。11 月 10 日，北京圍繞馬辛洛克淺灘劃設直線基線，將整個潟湖納入內水，形式上排除菲律賓漁民進入。

卡內基國際和平基金會資深研究員孔適海（Isaac Kardon）分析指出，這「直接違背了中國對仲裁案極少數遵循行為之一——曾允許菲律賓漁民有限度進入馬辛洛克淺灘潟湖」。

「積非」然後「成是」　中國法律戰略的系統性轉變

孔適海指出，中國近年的法律戰略出現質變，不再否認海洋法，而是試圖「限縮」《海洋法公約》的適用領域，主張如直線基線劃設屬「未受規範事項」，應依據「一般國際法」或「習慣國際法」解釋。

「中國的理論是，透過時間可將其實踐逐步結晶為習慣性規則。」孔適海解釋道。

中國的戰略是典型的「積非成是」。這一策略脈絡可追溯至 1992 年中國僅對西沙群島劃設基線，如今延伸至黃岩島，透過這個模式，漸漸地推進中國法理主張。

2025 年 2 月，中國在聯合國遞交外交照會反駁美方對黃岩島基線的批評，並指出「中國尚未為其他群島劃定領海基線」。孔適海解讀這句話為「不太含蓄的訊號」，意味中國未來可能進一步在南沙群島周邊劃設基線。

中國「國觀智庫」資深研究員劉曉博亦在會中介紹相關配套行動，包括發布南中國海 64 個地理實體標準名稱、設立三沙市行政代碼、發布一系列珊瑚礁自然生態調查報告。他指出：「這些活動都是在強化中國對南中國海的實際管轄。」

外交照會戰全面展開　不只美國還有英法德等國

南中國海法律戰的另一條主軸，則是外交照會的密集攻防。越南外交學院東海研究所主任阮氏蘭香（Nguyen Thi Lan Huong 音譯）指出，自 2024 年底至 2025 年初，國際社會進入新一波「照會潮」。

美國率先發動攻勢：2024 年 12 月向聯合國遞交三份外交照會（正式書面立場聲明），依據美國國務院《海域界限》報告（Limits in the Seas）內容，系統性駁斥中國基線做法與「南中國海諸島」整體主張，否定九段線的法理地位。

2025 年初，英國、法國、德國三國亦向聯合國遞交並公布外交照會，明確拒絕中國沿岸群島劃設直線基線、否認歷史性權利主張，並強調：「沿海國與船旗國所制定的規範與執法措施，必須完全符合國際法，包括《聯合國海洋法公約》。」

阮氏蘭香指出：「大多數外交照會都反對中國的過度海洋聲索，這些拒絕的法理依據皆以 UNCLOS 為核心。這提醒我們，UNCLOS 是『海洋憲法』，負責規範所有海上活動與事務。」

大陸棚申請競賽加劇

南中國海法律態勢的另一焦點，聚焦於大陸棚聲索的推進。

2024 年菲律賓與越南分別向大陸棚界限委員會（CLCS）提交超出 200 海浬的大陸棚延伸主張，補足早期馬來西亞-越南聯合申請（2009）與馬國單獨申請（2019）之後的區域版圖。

阮氏蘭香認為：「透過這些申請，我們可以更清晰地觀察南中國海海域聲索與權利重疊的圖像。」

中國「現狀維持」邏輯的內部視角

劉曉博從政策制定者的角度解釋北京的「現狀」思維。他指出，北京將「維持現狀」的基準設定於 2002 年《南海各方行為宣言》（DOC）簽署之前。

例如，對於仁愛暗沙的爭議，劉曉博指出，中國原未將菲律賓於 1999 年擱淺的登陸艦視為正式佔領，但當菲方後續試圖加固船體並進行建設時，北京則認為菲律賓意圖將其轉變為「有人駐軍的常設設施」，違反 DOC 對無人島礁不得新建設施的約定。

他並強調，中國對爭議海域以海警為主體執法，刻意避免動用解放軍海軍，「從中國的視角來看，這是一種自我克制的表現。」

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「甜甜圈洞」合作機遇與爭議

孔適海在會中引用 1994 年時任印尼外長提出的「高海域甜甜圈洞」（High Seas Donut Hole）概念，意指排除各沿岸國 200 海浬專屬經濟區（EEZ）後，南中國海中央區域約有 5% 面積屬於真正的公海，無任何國家具主權主張。

他指出：「在這一區域內，不僅聲索國，任何希望通行或研究的國家皆享有高程度的合作潛力。」可開展的行動包括聯合科學研究、漁業管理、人工島建設與海洋保護等，並可依《國家管轄範圍以外海域生物多樣性協定》（BBNJ）提供的法理基礎進行規劃。

孔適海強調，儘管中國對該區擁有高度敏感態度，但「甜甜圈洞」反而可能成為區域內其他聲索國探索務實合作的起點。

他認為，無需先解決主權爭議，各方仍可在此無主權主張區域建立最低共識，展開具體行動。「這不僅有助於改善沿岸國之間的互動，也能強化南中國海現存秩序的抗壓性。」

他並指出，在中國之外建立一套有效合作的治理實踐，將有助於抵消北京藉拖延與分化策略主導規則形成的空間。

《國家管轄範圍以外海域生物多樣性協定》
這是一項在《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）框架下制定的新國際條約。

由於全球約 60% 的海洋面積不屬於任何國家主權（如公海與深海底區域），但現行國際法對這些區域的保育與管理非常薄弱，因此聯合國自 2004 年起展開談判，於 2023 年 3 月通過 BBNJ 條約草案，2023 年 9 月開放簽署。

這項條約亦稱《高海域條約》（High Seas Treaty），被視為繼 UNCLOS 之後最重要的海洋治理國際法進展。

「高海域」（High Seas）
是指所有不屬於任何國家主權的海洋區域，也就是超出各國專屬經濟區（EEZ）和領海的公海部分。

不過，艾斯佩尼亞提醒，此一構想仍面臨結構性挑戰。尤其中國在 BBNJ 協定談判期間極力否認南中國海中部存在高海域區塊，並推動在條約中納入「爭議水域不適用條款」，實質排除該區域的環境保護行動。「這將使南中國海中部完全無法設立海洋保護區，連環境影響評估都難以進行。」她警告。

緩解區域緊張　科學外交的潛在可能

在各方法律攻防升高的同時，科學合作被視為最具潛力的緩衝機制之一。多位與會者指出，儘管南中國海主權爭議難解，仍可透過科研合作與資訊共享建立信任基礎，創造非零和的制度實踐空間。

中國學者劉曉博指出，北京已針對仁愛暗沙、馬辛洛克淺灘（黃岩島）、牛軛礁與仙賓暗沙等多處地物發布自然環境調查報告。他強調，除仁愛暗沙外，其他地物生態仍維持原始狀態，並以永暑礁（Fiery Cross Reef）為例指出，中方建設面積僅占潟湖總面積不到 5%。藉此主張中國在南中國海有從事環境保護實踐。

雖然中國官方將此類報告視為「環境保護實踐」的一環，實際上更接近於外交層面的敘事工具，意圖對外塑造低衝擊、可控管的生態治理形象，而非具備獨立審查與法定約束力的保育行動。

2016 年南中國海仲裁案就曾指出，中國在永暑礁、美濟礁、渚碧礁等地大規模填海工程「對珊瑚礁生態造成不可逆毀損」，這是仲裁庭明確認定的事實。

越南外交學院東海研究所主任阮氏蘭香則從制度角度指出，根據《聯合國海洋法公約》第 123 條，南中國海屬於「半封閉海域」，沿海國有義務展開海洋科研合作、共享海洋資料與協同保育規劃。

「科學外交是一個值得投入的方向，」阮氏蘭香表示，「但各國科研能力與設備差異仍需考量，技術轉移與能力建設將是關鍵支撐。」

法律戰升級的三大趨勢

這輪法律戰線升級顯示出三大趨勢：

• 法律武器化加劇：各方強化法律工具地位，並在條文詮釋上逐漸出現分歧。
• 多軸線同步推進：從國內立法到國際照會、從大陸棚聲索到基線劃設，皆體現出系統性操作。
• UNCLOS 解釋權爭奪戰浮現：中國試圖重構公約適用範圍，他國則強調其全面權威性。

孔適海以「香腸切片」比喻中國的灰色行動策略：「只有這麼多香腸可切，切太多會傷到自己……我們確實看到這在字面意義上發生了，一名菲律賓水兵因此受傷，情勢接近可能觸發美菲共同防禦條約的臨界點。」

南中國海秩序的雙重競逐　《海洋法公約》解釋權與集體威懾力

隨著各方持續競逐《海洋法公約》的解釋權與主導地位，相關法律攻防將持續升高。BBNJ 協定的適用範圍與地區爭議也將進一步浮上檯面。

艾斯佩尼亞總結：「我們需要持續提升對侵略行為的集體威懾力，任何合作提案都應建立在依據 UNCLOS 的合法主張之上。」

這場由法律驅動的海上戰線，或將成為南中國海秩序未來走向的關鍵戰場。

CSIS 第 15 屆南中國海會議：
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參考資料來源：
2025/06/17　CSIS　Fifteenth Annual South China Sea Conference: Legal Developments and Dispute Management